地方公債理論
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1.公共產品理論
公共產品有純公共產品與混合公共產品之分，純公共產品必須同時具有三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。典型的純公共產品是國防。但是大多數公共產品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共產品和私人產品之間，因而只能稱作混合公共產品。如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于混合公共產品。從理論上而言，對純公共產品的供給，政府財政應全額負擔，不能依靠市場機制的解決，而對于混合性公共產品的供給，則應該采取政府和市場共同分擔的原則。因此，無論純公共產品的供給還是混合公共產品的供給，政府都有責任承擔。
下面考慮政府部門對公共產品的支出。政府部門的支出可分為經常性支出和資本性支出，在一定時期的政府支出中，經常性支出直接形成當年的社會消費利益，而資本性支出所產生的利益不直接發生在當年，而是同時在今后的若干年內發揮作用。根據這樣的劃分，政府對公共產品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共產品以及國防、照明等純公共產品，他們將在以后很長的時期內為整個社會提供利益，其建造成本不能全部視作當年提供的公共產品的成本，而應該分攤到今后的收益年份中去。只有一部分純公共產品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經常性支出，這些支出直接形成當年公共產品的成本，它與社會當年受到的公共服務利益直接相關。
政府可以通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務資金來支付公共產品的支出。在由稅費提供的公共產品中，受益者和成本負擔者是一致的；而由舉債獲得的債務資金提供公共產品則把公共產品的受益與成本負擔分割為兩個不同的時期，使受益者和成本負擔者有可能變得不一致，因為現在的社會成員免費享用了公共產品所帶來的效益，而未來的社會成員則要承擔以往公共產品的供給成本。因此，政府部門的經常性支出應由稅費等財政資金承擔，如果以舉債收入來承擔當年的經常性支出，意味著讓現在的人無償享受公共產品的利益，而讓以后的人來承擔償還債務的責任。這種情況下，公共產品的受益與成本承擔者分主了，舉債籌資會使公共產品的提供規模超過有效率的提供水平，難以使公共產品的提供達到有效配置的目標。而對于政府的資本性支出則不應以籌集稅費等財政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分攤到以后的各個受益期，將有助于社會選擇比較符合效率要求的公共產品提供水平。因為如果當年用稅費等財政資金來承擔全部資本性支出，就意味著讓現在的人承擔公共產品的全部成本，而讓以后的人免費享受它所產生的效益，從資源配置的角度看，這會使公共產品的提供規模低于有效的水平。另一方面，雖然資本性支出提供的公共產品可以通過項目自身的收益彌補成本，但是由于項目的收益產生在若干期之后，在收益形成之前，公共產品的供給成本仍應以債務收入彌補，而待項目產生收益后再用收費或稅收償還債務。
于是可以得出結論，政府部門的經常性支出由稅費等財政資金支持，而資本性支出則由大部分債務資金支持是符合效率要求的。由于政府對部分純公共產品的支出和對部分混合公共產品的支出都屬于資本性支出，所以政府對相當部分公共產品的支出，都可以用舉債籌集的債務資金來支持。
2.財政分權下的地方公債理論
從層次上看，由于公共產品的收益廣度和范圍不同，因而它在全國性和區域性公共產品之分。受益范圍局限于某一個特定區域內的公共產品，就屬于區域性公共產品（亦稱地方性公共產品），如果受益范圍是跨區域的，則就是全國性公共產品。從理論上說，中央政府也可以提供區域性公共產品。然而不同地區之間的居民對一定的區域性公共產品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解本地居民的偏好方面處于較佳地位，這會有助于地方政府更好地執行地方性經濟政策和提供地域性公共產品。相比之下，中央政府幾乎無法將來自某一地區的稅收與該地區的利益切實結合起來，因此很容易造成某一地區居民的公共產品偏好與實際受益之間的差異，甚至有可能大相徑庭。正是區域性公共產品的存在，才使財政分權成為必然。
地方政府提供區域性公共產品的模式與一般性的公共產品理論基本一致（如前所述）。但在人口及生產要素存在流動性的情況下，地方政府提供公共產品將受到制約。根據提布特(tiebout)模型，如果每個地方政府分別提供不同的公共產品，那么對居民來說，哪個地方提供的公共產品最適合于它的需求偏好，他就會選擇去哪個地方居住。通過這種“以足投票”，居民表明了對某種公共產品的消費偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產品。由于存在著居民的“以足投票”，地方政府難以通過稅收對流動性要素征稅，從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的征稅能力，較低層次的地方政府更是如此，這其實也是低層次地方政府以財產稅作為征稅依據的一個重要原因。同樣，在地方政府提供地方公共產品時，如果通過稅收籌資，不但違背了“受益原則”，而且由于受益與負擔成本的分離，現在的居民承擔了以后居民的成本，會使居民通過地區間的流動表達不滿，結果并不能有效的提供公共產品。而通過舉債支出則可以有效地避免這種副作用的出現，這就是財政分權下的地方公債理論。
二、中國發行地方公債的幾個問題
發行地方公債還必須解決幾個重要的問題是：
1.發行地方公債的目的究竟是什么？
由于現在地方財政存在大量隱性赤字，通過發行地方公債似乎可以順理成章的解決這一問題，但是實際上這是不可行的。地方財政赤字的存在原因是多方面的，既有財政舉債過度的問題，又有財政包袱過重而導致的欠撥支出掛帳等問題。用地方公債彌補赤字無疑相當于承認了這些問題存在的合理性，這不但不能解決地方財政支出結構不合理和地方政府職能不到位的問題，反而會因為公債資金不能獲得收益而導致償債危機，所以是不可取的。實際上，發行地方公債的目的主要就是通過規范地方財政收支體系，為地方政府提供一種財政補償機制，使其繼續承擔相應的職能，一方面為經濟發展提供必要的公共產品，另一方面也通過公債資金的有償性、規范性，解決地方政府預算的軟約束，降低其對市場的過度干預，增強其經濟建設支出的效益。
2.地方公債的發行可否減輕中央政府的債務壓力？
事實上，中央政府發行的國債中已經為地方政府代為發行了一部分債務。一般來說，中央政府發行公債應該用于全國性的、經濟效益外溢明顯的大型基礎設施的建設項目，如果中央代為發行地方公債，其實已經說明這部分資金的使用項目具有地域性。既然這部分資金使用于地方性公共產品的提供，當然應該由地方政府發行公債籌集更為合理，從這個角度講，地方公債的發行的確可以減輕中央政府的債務壓力。但是如果考慮到地方財政風險的存在，這一問題就變得復雜了，具體在下面第四個提出的問題中論述。
3.地方公債能否用于支持落后地區，是否可以用于西部大開發？
必須認識到，地方公債屬于一種非常規范的財政籌資方式，必須有規范的籌資與償付機制配套才能發揮作用。但是，當前我國的地方財政卻是這樣一種現狀，越是貧窮落后的地區、財政越是緊張、財源越是枯竭，如果貿然使用公債資金，很可能無法收到預期的收益，因而很難承受還本付息的負擔。而發達地區正相反，越是發達的地區非規范的收入越多，從建立規范的地方財政收支體系出發，發行地方公債可以降低非規范收入數額；并且發達地區財源充足，也有助于降低財政的償債壓力。至于通過發行地方公債支持西部大開發，則不能一概而論。如果僅僅是帶有扶貧性質，則并不可??；如果是建設地方性的基礎設施，為經濟發展減輕瓶頸約束，也是值得考慮的一種籌資方式。
4.地方公債在現階段能否起到防范財政風險的作用？
雖然地方公債提上議事日程與地方財政風險有關，但是發行地方公債是否可以起到減輕甚至是防范財政風險的作用，則還需要深入探討。地方政府通過債務籌資提供與經濟發展有關的公共基礎設施等公共產品，在發達國家也普遍應用。因此發行地方政府公債從理論上而言，確實可以解決我國地方政府的財政風險問題。但是如果深入思考就會發現，地方公債這一規范的財政籌資方式是與發達市場經濟相適應的，而我國現在的市場經濟體制還遠不能說完善。在過渡經濟時期，地方政府作為相對獨立的利益主體，追求壟斷租金的最大化，只要是能使其最大化利益，什么樣的方式方法都是可以采用的，地方財政風險的一個根源也在于此。本文第二部分在介紹美國及日本發行地方公債時，就已經提到了監管的重要性，實際上，現階段我國發行地方公債的關鍵不在于能不能發，而在于相應的監管機制能否建立。如果不能建立有效的監管體系，地方政府對于資金的需求就是無底洞，發行地方公債也不可能起到規范收入、防范風險的目的，甚至會加重地方財政的風險程度。
5.地方公債的定位。
地方公債到底采取什么樣的形式也是值得思考的。雖然《預算法》已經規定：除法律和國務院機構規定外，地方政府不得發行地方債券。但是在現實中，地方基礎設施建設資金短缺的壓力也使一些地方政府采取規避措施，繞開《預算法》的限制，主要是通過一些同地方政府有密切聯系的，或本身就是政府下屬的企業來發行企業債券，籌集資金用于市政建設，由項目收益償還借款，但仍然列為企業債券。例如，1999年2月，上海市城市建設投資開發總公司發行5億元浦東建設債券，籌資資金用于上海地鐵二號線一期工程；1999年4～5月，濟南市自來水公司發行1.5億元供水建設債券，為城市供水調蓄水庫工程籌資。
但是由于發行企業債券要依據《企業債券管理條例》，而許多公用事業項目不符合企業債券的要求，從而不能利用債務融資，所以并不能從根本上解決地方基礎設施建設資金短缺的問題。不過從形式上看，這些企業債券大體相當于美國市政債券中的收入債券，即能夠以項目產生的收益償還所借債務。這種收入債券由于不會給財政帶來很大的償債壓力，因而很適合我國地方政府借鑒使用；而一般責任債券由于要以政府無限的稅收收入作為擔保，在我國地方稅體系沒有建立起來、地方稅主體稅種不明確的情況下，是不適合采取的。因此中國的地方公債在發行初期，可以定位于大中城市的市政建設公債。在經濟發達的大中城市，對地方基礎設施的需求較高，并且信用評級制度也有一定的發展，可以作為市政建設公債的試點，待時機成熟后，再加以推廣并發展其他形式的地方公債。
三、結論：地方公債發行的可行性
經過本文以上的分析，可以得出這樣的結論：地方公債是公共財政的有機組成部分，也是財政分權的客觀要求，因而是規范的財政收支體系的必然要求。但是由于體制轉軌的影響，當前我國地方財政隱含著相當程度的財政風險，發行地方公債一方面可以規范地方政府財政收支、化解財政風險，另一方面如果監管體系不能相應建立并發揮作用，地方公債則反而有可能引起更嚴重的財政風險。所以地方公債的發行應該謹慎從事，可以選擇經濟發達地區的大中城市，進行市政建設公債的發行試點，待積累足夠的經驗且時機成熟后，再擴大發行范圍。
參考文獻
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