深化道路運輸行政審批制度改革的思考
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內容摘要道路運輸行政審批是道路運輸行政管理機構的一項重要的行政權力，涉及到行業管理部門與道路運輸市場的關系、行政權力與行政相對人權利的界定和權力方式運作方式等諸多重要問題。黨的十六大和十六屆三中全會為行政審批改革指明了方向，《行政許可法》的出臺，也為依法審批提出了具體要求。本文立足于我省道路運輸行政管理實踐，為進一步深化道路運輸審批改革，加強源頭治腐，建立高效、透明、服務的行業管理部門作了初步探討。
我省道路運輸行政審批改革的基本情況
從年月起，按照省委、省政府的改革要求，在省交通廳的領導下，省運管局對我省道路運輸管理審批事項進行了全面的自查清理，共上報審批事項項。經過改革，保留項、轉核準項、轉備案項、委托協會項、，委托市（州）項、下放項、取消項。合計保留項，占；改革項，占。達到了省政府下達的保留項不超過的目標。制定了嚴密的審批操作規程，建立了主辦部門審批負責制，加強了行政審批行為的監督制約。下發了《關于進一步推行審批制度改革厲行簡政放權的意見》，明確下放了一批道路運輸審批事項。根據形勢及時推出條便民措施，規定了審批期限，簡化了審批手續，方便了老百姓辦理道路運輸審批業務。
經過近三年來的行政審批制度改革，取得了明顯的效果。從運行情況來看，一是審批行為逐步規范。落實交通行政執法“公示制”和“責任制”，公布審批的對象、主體、項目、條件、程序、時限等，明確了各分管領導和審批人員的責任，實行透明運作，規范化管理；二是審批方式有所改進。在部分地方推行了“窗口式辦文”制度。有的地（市）運管部門在當地政府的組織下，將審批業務集中到行政審批中心，實行“一站式辦公，一條龍服務”；三是審批監督進一步強化。通過落實交通行政執法“督察制”和“錯案與執法過錯責任追究制”，加強了審批行為的監督力度。
我省道路運輸行政審批制度改革存在的主要問題
總的來看，我省道路運輸審批制度改革，促進了管理職能的轉變，改善了道路運輸經濟發展環境，提高了行政效率，收到了良好的社會、經濟效應，但是還存在一些問題，必須通過深化改革來解決。
（一）思想解放程度不夠。
當前，有些同志受計劃經濟的影響，“官本位”思想仍比較嚴重，服務意識淡薄，認為行政審批就是行政管理的唯一方法，離開了審批，就失去了管理手段，甚至會削弱部門權力，在思想上依戀“審批經濟”；也有些同志認為行業審批越多，管理部門對企業監管的力度越強，市場主體的質量越高。但實踐證明，行業審批過多、過濫，嚴重地阻礙了運輸生產力的發展。“嚴而又嚴”的審批既沒有提高市場主體的質量，也沒有維護好市場的經濟秩序，致使行業管理部門窮于應付事務性工作。
（二）行政審批立法滯后。
長期以來，交通部門習慣于運用行政手段進行行業管理，不注重行業法制建設，導致運管征稽行政審批的法制化程度不高。主要體現在幾個方面：一是審批依據效力不高。仍在執行的審批事項中，絕大部分是以交通部及其他部委規章為依據的，占；以地方性法規為依據的僅占；以國家法律、行政法規為依據的一項也沒有。二是操作性不強。我省的《道路運輸管理條例》雖然法律效力較強，但其中涉及到的審批事項大部分是對部委規章的審批事項進行認可或對交通管理部門授權，對審批的條件、程序、方式、范圍、監督等沒有明確規定，隨意性大，操作性不強。三是計劃色彩濃厚。在目前執行的審批事項中，相當一部分已不能適應市場經濟發展和規則要求。四是設立的隨意性大。如行政審批行為（行政許可行為）是外部行政行為，交通管理部門的內部文件，只對運政管理工作人員產生效力，不對管理相對人產生效力，嚴格意義上講，不能作為審批依據。此外，甚至還有一些一般的規范性文件也在設立審批事項。審批立法滯后的狀況已經不能適應依法行政的要求。
（三）管理職能轉變不到位。
我省運管征稽行政審批制度與市場經濟和的依法行政、依法管理、平等競爭、開放市場、非歧視性、公開透明等基本原則的要求有較大距離。主要體現在以下幾個方面：
⒈市場資源配置仍以計劃手段為主。道路運輸行業主管部門運用行政審批，對運輸經濟實行直接管，從市場準入、運力投放、經營規模到運價確定以及市場退出都要通過審批來實現，限制了社會經濟資源的合理流動、市場主體的公平競爭和自主決策，妨礙了市場機制對社會經濟資源配置的基礎性作用的正常發揮，影響了道路運輸市場經濟體制的完善和運輸生產力的發展。
⒉對民營經濟歧視性待遇。如：客運市場準入和資質評審的許多規定就是針對民營經濟的“隱性禁區”和“進入壁壘”，自覺不自覺地在維護交通專業運輸企業的壟斷利益，造成了市場主體的不公平競爭，與規則的“國民待遇”、“非歧視”原則相背離。
⒊行業組織、中介機構發育不完善。我省道路運輸行業組織、中介機構沒有和交通管理部門徹底脫鉤，還沒有實現政社分離。省道路運輸協會以及各地方道路運輸協會都掛靠在行業主管機關，相關的中介機構發育不健全，絕大多數與行業主管部門有著千絲萬縷的聯系。由于我省道路運輸行業組織和中介機構缺乏獨立性、權威性和公正性，使應由行業組織和社會中介機構承擔的審批事項轉移不出去，已發文轉移的審批事項也不能落實到位，從而影響了我省運管征稽行政審批改革的進展。
（四）改革精神貫徹落實不夠理想。為了方便人民群眾申請辦理道路運輸審批事項，省局下放了一些審批權限，并推出條便民措施，由于基層運管機構貫徹落實不到位，沒有起到良好的效果，有的審批事項辦理起來更加困難，這與審批改革的初衷相悖，其中既有思想解放不夠、貫徹不力的原因，也有制度不健全、缺乏監督的原因。
進一步深化運管征稽行政審批制度改革的建議
黨的十六大指出：“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和社會公共服務的職能，減少和規范行政審批。”我省運管征稽行政審批改革，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹黨的十六大精神，按照省委、省政府的要求，加快運管征稽行政審批的法制化建設進程，在本行業做好行政審批制度創新，進一步規范審批行為，鞏固改革成果，逐步建立科學的管理機制、規范的運行機制和嚴密的監督機制，進一步轉變行業管理職能，促進依法行政，提高行政效能。
（一）加快運審批立法，實現依法審批。
《中華人民共和國行政許可法》對行政許可的設立、實施、程序等作出了明確規定。因此，深化審批制度改革的首要任務就是將行政審批行為納入法制化、制度化的軌道。
⒈立足于我省道路運輸管，理工作實際，積極為即將出臺的全國性的《道路運輸條例》提出合理化建議，對道路運輸行政審批涵義、審批原則、審批機關及其管轄，對道路運輸審批內容、條件、時限、收費標準，以及對相對人的救濟措施、責任追究等方面都要進行明確具體的規定，以適應《行政許可法》出臺以后依法審批的要求。
⒉按照建立市場經濟體制和規則要求，結合國家的大政方針、法律法規，盡快修改《湖北省道路運輸管理條例》，取消一些不合理、不必要的審批事項，進一步規范、明確保留的審批事項。要明確以下幾點：第一，明確許可的實施機關，需要級別管轄的，要明確由哪一級交通主管部門（運管機構）具體實施；第二，明確設定許可的條件，《條例》中涉及到的許可事項（比如各類道路運輸業的開業），條件要準確明了，減少審查機關的自由裁量權；第三，申請的程序及有關的期限，有更強的可操作性；第四，明確新的審批制度，如：主要客運班線實行服務質量招投標，按照公開、公正的原則面向社會實行服務質量招投標，農村客運實行報備制，危險貨物運輸、跨境運輸實行嚴格的審批制，其他道路運輸業實行審核制或登記制。
（二）加強審批監督，推進廉政建設。
建立和完善監督約束機制是確保道路運輸行業管理部門依法行政、規范行使審批權的關鍵。一要健全內部監督機制。明確審批人員的責任和義務，制定嚴厲的懲戒措施，由上級運管征稽機構或專門監督人員對下級運管征稽機構或審批人員的審批行為進行監督。二要建立外部監督機制。對審批機關和審批人員的違法違紀行為實行社會舉報制度；對審批事項的增設、變更、撤銷，以及審批依據、條件、程序等實行公示制度；對審批結果不服，允許相對人申請復議或提起訴訟的救濟制度；接受人大、政協以及專門監督機構對行政審批行為的監督。三要建立審批責任追究制。對違法審批、越權審批或者審批不當造成嚴重后果者，應當依法追究其行政責任；構成犯罪的，要移送司法機關追究其刑事責任。以確保審批的公正性，防止腐敗行為的發生。
（三）探索審批公開制度，實行“陽光政務”。
一要積極推行辦事公開制度。在道路運輸行政審批過程中，應當將各項審批的事項、依據、條件、數量、程序和期限以及申請人應當提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示，作出審批決定后，要將有關決定和申請人的資料予以公開，允許公眾查閱。二要設立行政審批聽證制度。凡是行政審批行為對相對人不利或可能給第三人的權益造成重大影響的事項，都應當舉行聽證，充分聽取各方面意見，特別是公眾和專家的意見。比如，對道路旅客運輸班線的審批、設置和調整，應當聽取沿線旅客、其他有關道路運輸經營者的意見。
（四）規范審批程序，建立便民服務制度。
審批是管理，也是服務。各級道路運輸管理機構要本著簡化手續、提高效率、加強服務的原則，簡化、規范審批程序，方便群眾申請和獲得批準。一是相對集中審批。按照地方人民政府組織規劃集中辦理道路運輸行政審批，本著精簡、便民、效能、統一的原則，實行“一站式辦公，一條龍服務”，將申請轉告有關部門分別提出意見后統一辦理；二是一個機構對外。各級道路運輸管理機構應當確定一個內設機構統一受理申請、送達是否批準的決定，避免多個內設機構對外；三是改進審批方式。根據條件，積極推行“電子政務”、“網上審批”，方便人民群眾辦理各類道路運輸審批事項。四是方便更正補充。申請人提出的申請材料存在當場更正的文字錯誤、計算錯誤以及類似錯誤的，受理機構可以要求申請人當場更正，經申請人同意也可以由受理機構主動更正；受理機構不得以申請材料存在當場可以更正的錯誤為由拒絕受理。申請材料不齊全或者不符合法定形式的，受理機構應當一次性告知申請人需要補正的全部內容。五是規定期限辦理。對于營運車輛的入籍、轉籍、過戶，以及道路運輸證、從業資格證的辦理、變更、補辦，應當核實情況當場作出處理決定；其他道路運輸審批事項，應當在法律、法規規定的期限內作出審批決定。
（五）推進管理創新，發展、規范行業組織。
道路運輸行業組織和中介機構的發育狀況，是制約和影響我省運管征稽審批改革的一個重要因素。按照規范化的要求培育和發展道路運輸中介組織，真正把可以通過市場機制自我調節和管理的職能交給社會，把行業管理部門的工作重點從以審批為主轉移到經濟調節、市場管理、社會服務和公共事務上來，少管微觀，管好宏觀。
⒈做好行業組織的培育和規范管理工作。按照合理布局、優化結構、提高質量的要求，重點把各級道路運輸協會培育、發展成為符合市場經濟需要的行業組織；對道路運輸協會的地位、作用、職能、內部組織制度以及運作方式等加以規范，指導其依法有序地開展活動；推進道路運輸協會管理體制改革，科學界定行業管理部門行業協會的職能范圍，對可由行業協會承擔的事項，依法轉移給行業協會。
⒉加強對社會中介機構的監督管理。按照政社分開的原則，做好道路運輸中介機構的清理整頓和脫鉤改制工作，實現中介機構與交通管理部門徹底脫鉤，避免權力介入服務市場，保證中介機構獨立、客觀、公正執業；規范中介機構的內部運行機制，加強自我管理，規范執業行為，強化執業責任，提高執業質量；加強對中介機構及其執業人員的監督管理，建立健全責任追究制，嚴肅查處違法違規行為，維護道路運輸市場秩序。
