推進國庫集中支付制度改革的實踐與思考

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推進國庫集中支付制度，是提高財政資金使用效率，增強宏觀調控能力，強化預算執行，提高理財水平，從源頭預防和治理腐敗的一項重要措施，既是財政管理制度改革的一項重要內容，也是鞏固部門預算、政府采購、收支兩條線管理等其他改革成果，是關系整個財政管理制度改革成敗的焦點和關鍵。

國庫集中收付的基本含義是:財政部門在中央銀行設立一個統一的銀行帳戶,各單位的預算資金統一在該帳戶下設立的分類帳戶中集中管理，預算資金不再撥付給各單位分散保存;各單位可根據自己履行職能的需要,在批準的預算項目和額度內自行決定購買何種商品和勞務,但支付款項要由財政部門來進行;除特殊用途外,資金都要通過國庫直接支付給商品和勞務供應者。，

在這種制度下，財政支出不再以撥列支，而是根據財政支出的進度，以支列支。在財政支出實際支出之前，所有的資金都集中在國庫，財政部門可以統一調度，從而最大限度地減少財政資金的庫外沉淀和資金浪費。

濟寧市財政局于2003年底成立集中支付中心機構。2004年初支付業務以工資統發為切入點開展集中支付業務。2005年全年集中支付財政資金21593萬元，其中預算內資金18626萬元、預算外2967萬元，另外網絡直接、授權支付9668萬元)。2006年要將2/3市級預算單位納入網絡支付,在全市全面推廣國庫集中支付制度的改革。

經過兩年多的運行與不斷總結，目前我市已基本確立了以財政直接支付為主的集中支付體系。總體看改革比較順利，取得了初步成效，但仍存在一些問題，需要在深化改革的過程中改進和完善。

改革中存在的問題

（一）相關流程不規范增加了業務科室工作量。在實撥資金模式下，部門預算業務科室在預算執行階段具有核減指標并撥款的職能。實行國庫集中支付后，在相關流程不規范，相關軟件不完善的情況下，部門預算業務科室增加了審核、代編用款計劃、核對預算指標等工作，業務量增大，個別存在抵觸情緒，有時延誤審核時間，給集中支付造成了一定困難。

（二）部門預算編制與國庫集中支付還需要進一步銜接。一是部門預算編制時間還不夠，勢必會造成預算編制過出粗、不夠科學，從而使預算編制執行過程調整過多，難以實行嚴格的預算監督。此外，由于當年的預算草案在當年3月份或更晚些時候才能通過，而之前的預算單位支付給單位帶來了困難。二是部門預算編制尚未細化到“目”，相當一部分項目資金尚未編入部門預算，細化程度不夠，不能最詳盡的反映財政支出的方向和用途。尤其是基本建設項目，沒有細化預算，使得國庫集中支付時缺乏足夠的依據，仍是打捆支付，嚴重影響國庫集中收付有效性的發揮。

（三）預算單位思想認識和業務能力有待提高。一是部門預算單位尤其是一級預算單位還存在思想認識不足問題，留戀改革前的管理方式，對新的管理方法和管理手段不適應，存在著抵觸情緒。二是部分預算單位會計核算不夠規范，尤其對改革后資金收支的會計處理不熟練，基層預算單位對指標調整的程序知之甚少。

（四）銀行服務質量需要加強。實行國庫集中支付后，網絡時，預算單位的支付先由銀行墊付，在與清算銀行進行清算，這也有違商業銀行的經營原則，有的銀行上熱下冷，個別營業網點服務態度不好，支付單據傳遞不及時或找不到。銀行對營業網點人員培訓不夠，服務能力有待提高。

（五）國庫集中支付軟件問題。國庫集中支付軟件是財政業務單位核心系統，必然涉及到財政內部和外部業務系統的銜接問題。目前財政內部使用的各應用軟件基本是自成體系，尚未實現整合。如工資統發軟件、集中支付軟件、收入收繳軟件、會計核算軟件，預算編制軟件等，有的分屬不同開發商的產品，有的分屬不同部門使用，自我維護，自行管理，有的無數據接口等，使部門之間數據重復錄入，數據難以實現統一和真正共享等。

目前的國庫集中支付軟件尚需完善。一是系統性還不是很好，尤其是還存在丟失數據包現象。二是系統的人性化設計不夠。軟件操作復雜，一些必要的設置不能直觀的由具有相應權限的人完成，必須進入后臺信息中心操作。如：在系統初始化和對已完成系統配置的數據進行修改時，操作過程十分復雜，往往修改幾個數據就要幾個小時，有時還要把數據庫發給軟件制作公司修改數據庫，在日常操作增加項目名稱?？颇繖嘞迺r，還需要管理員在后臺配置，不僅速度慢，而且管理員工作量非常大。

（五）支付申請程序復雜。（1）請款環節。單位既要根據批復的預算按季填報分月用款計劃，還要根據用款計劃于使用前逐級提出后申請。就目前而言，分月用款計劃不外乎就是對年度支出預算總數的均分，實際意義不大。（2）請款工作量增加。我國現有的預算管理體制一般要分為主管、二機、基層三個層次，在基層信息網絡技術不完善的情況下，層層的審核、匯總上報，使基層單位攜帶大量支付資料往返于部門審批，主管部門疲于對數據的重復匯總，難以真正發揮審核的作用。（3）財政授權支付憑證重疊。目前尚未啟用國庫支票，單位從零余額帳戶轉帳提款時，不僅，要使用原有的轉帳支票或現金支票，還要再填寫一張支票憑證編號，同時送交銀行，增加了憑證出錯的機率和核對的工作量。

深化改革的建議

進一步健全改革配套措施，推進改革相縱深發展。要進一步明確財政部門內部預算編制和預算執行的職責分工。預算科和各歸口業務處室應負責制定科學、合理、細化的部門預算，盡量減少預算執行中的追加、追減項目；國庫部門應負責預算執行工作，具體包括審核用款計劃合理調度資金，直接和授權支付資金，批復預算單位年終結余等內容。財政部門內部應本著簡化管理程序、方便預算單位的原則，合理明確地劃分職責分工，減少內部阻力和摩擦，增強相互間協調配合。

（二）完善預算管理體制。建立科學的預算編制制度，給預算編制留出足夠的時間，一般提前一年編制下年預算，試編三年的滾動預算，將預算編制及審批時間提前，做到年前編制年初確定批復。這樣，當年批準的部門預算才能作為用款計劃申請的依據。同時，細化預算科目，全面推行部門預算制度。要從功能上、性質上進行預算科目規范分類，建立多級預算科目體系，每項支出都要有相應的科目，把預算編制具體到部門.單位和項目。

(三)加大宣傳力度,轉變觀念,要廣泛收集改革的具體操作,經驗材料,直觀形象地反映改革的優勢和做法,加強對單位的培訓宣傳,征求預算單位意見，幫助預算單位解決改革中存在的問題,充分利用電視.報紙等各種宣傳媒體,大力宣傳財政國庫改革知識和重大意義,國庫管理制度改革的有關政策、具體做法、成效和基本經驗,并解答改革過程中遇到的問題。

（四）針對個別預算單位銀行的服務質量不理想，應督促和監督銀行加強對營業網點服務人員的培訓，著手研究鼓勵性和懲罰性措施，促使營業網點改善服務態度、提高服務質量。

（五）繼續在簡化集中支付流程上下工夫，努力提高資金資金支付效率。結合實際運行情況，在充分論證和保證資金安全的基礎上，進一步完善管理制度，盡量簡化不必要的業務流程。二是比照財政部國庫司的做法，按照資金管理規范、安全、有效的原則，著手研究

整合國庫科和支付中心職能工作，合理調配人員，簡化內部工作流程，提高工作效率，以充分體現國庫集中支付制度的優越性。三是繼續與業務科共同探討縮短項目支出審核流程的辦法，提高項目支出審核工作效率。

（六）堅持完善集中支付軟件。國庫集中支付軟件是改革的重要技術支撐，軟件的好壞直接影響著改革的進程、質量和效果。針對改革初期軟件存在的諸多缺陷，應進行認真分析和梳理。一是督促軟件公司盡快解決目前軟件存在的問題，進一步增強系統穩定性，減少丟失數據包的概率，改進集中支付系統的數據查詢功能，使集中支付系統操作更加簡便易用。二是著重完善集中支付系統和指標系統接口，提高集中支付系統的完整性。三是完善總預算會計帳務系統，逐步完成帳務系統的對接，提高集中支付軟件的實用性和可靠性。