突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制美國經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國的啟示

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政府危機(jī)管理

[內(nèi)容提要]突發(fā)事件應(yīng)急處理，是憲法行政法中的重要內(nèi)容。這次“非典型肺炎”的突發(fā)，給憲法學(xué)

行政法學(xué)提出了新的課題。美國的突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制中的許多做法，如設(shè)立專門的應(yīng)急事務(wù)管理總

署、制定聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃以及相關(guān)法律、法規(guī)等，值得我們學(xué)習(xí)、研究和借鑒。

[關(guān)鍵詞]美國；突發(fā)公共事件應(yīng)急處理；啟示

突發(fā)事件應(yīng)急處理，是公共管理中的重要問題，也是憲法行政法中的重要內(nèi)容。這次“非典型肺炎

”的突發(fā)，不僅暴露了我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制中存在的問題，對(duì)我國公共安全管理體制提出了挑戰(zhàn)，

同時(shí)也給憲法學(xué)行政法學(xué)提出了新的課題。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，西方發(fā)達(dá)國家建立突發(fā)公共事件應(yīng)急制度比較早，并且積累了一些經(jīng)驗(yàn)。如美國的突發(fā)

公共事件應(yīng)急機(jī)制就是一個(gè)比較突出的例子。其中的許多做法值得我們學(xué)習(xí)、研究和借鑒。

美國突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制主要是由美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署、聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃和有關(guān)的法律、法

規(guī)組成的總體。[1]

一、聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA）

美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA）原來是聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是對(duì)災(zāi)害應(yīng)急處理，并進(jìn)行災(zāi)害

的防治計(jì)劃、恢復(fù)和減輕工作。美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署的總部設(shè)于華盛頓特區(qū)，與其經(jīng)常保持工作

關(guān)系的機(jī)構(gòu)有27個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、美國紅十字會(huì)和州與地方政府的應(yīng)急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。2003年3月，美

國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署成為新成立的國土安全部的一部分。

美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署可以追溯到1803年的國會(huì)法（一般認(rèn)為它是處理災(zāi)害問題的第一次立法

嘗試）。隨后，美國通過了近百個(gè)法案處理諸如颶風(fēng)、地震、洪水和其他自然災(zāi)害的問題。但是，這一

分散提供災(zāi)害援助的做法，是很成問題的，因此，很多人要求制定加強(qiáng)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間合作并授權(quán)總統(tǒng)協(xié)

調(diào)這些活動(dòng)的法律……

二十世紀(jì)60年代和70年代初，在住房與城市發(fā)展部設(shè)立的聯(lián)邦災(zāi)害救助局處理了大量需要聯(lián)邦應(yīng)

急處理的重大災(zāi)害，如1962年卡拉颶風(fēng)、1965年貝特西颶風(fēng)、1969年卡米雷颶風(fēng)和1972年阿格尼斯颶

風(fēng)，以及1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。這些災(zāi)害引起了人們對(duì)自然災(zāi)害問題的關(guān)注并增

加了有關(guān)立法的數(shù)量。隨后，國會(huì)于1968年通過《國家洪災(zāi)保險(xiǎn)法》、于1974年通過《災(zāi)害救助和緊急

援助法》。

但是，由于緊急事件和災(zāi)害發(fā)生在各個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)與核電站和危險(xiǎn)物質(zhì)運(yùn)輸有關(guān)的災(zāi)害也被認(rèn)為屬于

自然災(zāi)害時(shí)，100多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)涉及到災(zāi)害、危險(xiǎn)和緊急事件中。州和地方一級(jí)機(jī)構(gòu)還有許多平行的計(jì)

劃和政策，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)常常各行其是，甚至發(fā)生沖突。全美州長協(xié)

會(huì)呼吁減少與州和地方政府重疊的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，并要求吉米。卡特總統(tǒng)集中聯(lián)邦政府處理突發(fā)應(yīng)急事件的

權(quán)能……

1979年卡特總統(tǒng)行政命令，成立聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署，將原先許多分散的與災(zāi)害有關(guān)的責(zé)任

統(tǒng)一起來行使。聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署吸收的其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，主要有：（1）從住房與城市發(fā)展部吸收

了聯(lián)邦保險(xiǎn)局、國家火災(zāi)預(yù)防與控制局、國家氣候服務(wù)社區(qū)準(zhǔn)備規(guī)劃局、公共事務(wù)管理聯(lián)邦準(zhǔn)備局和聯(lián)

邦災(zāi)害援助管理局的活動(dòng)；（2）國防部的民防機(jī)構(gòu)的民防責(zé)任也被轉(zhuǎn)移到新機(jī)構(gòu)中。

聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署在成立之初，就遇到了意想不到的極其復(fù)雜的挑戰(zhàn)。早期的災(zāi)害和應(yīng)急事件

包括臘夫運(yùn)河污染、古巴難民危機(jī)和三英里島核電站事故以及1992年安德魯颶風(fēng)。1993年，克林頓總統(tǒng)

任命詹姆斯L.維特為聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署署長。

2001年布什總統(tǒng)任命喬M.奧爾鮑夫?yàn)槁?lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署署長。幾個(gè)月后，發(fā)生了“911事件”

。這使聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到國家緊急準(zhǔn)備和國土安全上。

2003年3月，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署吸收了22個(gè)其他的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，成為新成立的國土安全部的一部

分。湯姆。里奇領(lǐng)導(dǎo)的國土安全部將突發(fā)事件，包括自然災(zāi)害和人為事件的協(xié)調(diào)責(zé)任，提到關(guān)乎國家安

全的重要地位。

目前，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署是國土安全部四大部門之一，其下的應(yīng)急準(zhǔn)備與復(fù)原局（EPRD）有約

2，500全職雇員，并有5，000多的后備人員。

美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署設(shè)署長辦公室、總顧問辦公室、國家緊急準(zhǔn)備辦公室、國家安全協(xié)調(diào)辦

公室、公民使團(tuán)辦公室、平等權(quán)利辦公室和監(jiān)察長辦公室。署長辦公室下設(shè)七個(gè)機(jī)構(gòu)：

（一）應(yīng)急準(zhǔn)備與復(fù)原局（聯(lián)邦協(xié)調(diào)官員處），內(nèi)設(shè)應(yīng)急處、復(fù)原處、行政處；

（二）聯(lián)邦保險(xiǎn)與減災(zāi)局，內(nèi)設(shè)災(zāi)害地點(diǎn)測(cè)定處、工程科技處、減災(zāi)計(jì)劃與傳送處、規(guī)劃財(cái)務(wù)和產(chǎn)

業(yè)關(guān)系處、風(fēng)險(xiǎn)信息傳送處、索賠、諒解與保險(xiǎn)運(yùn)營處；

（三）聯(lián)邦消防管理局，內(nèi)設(shè)國家消防研究院、國家消防規(guī)劃處、國家消防數(shù)據(jù)中心、支持服務(wù)處

、培訓(xùn)處和城市搜索救援隊(duì)；其中的城市搜索救援隊(duì)在“911事件”中表現(xiàn)特別出色。

（四）外部事務(wù)局，內(nèi)設(shè)國會(huì)與政府間事務(wù)處、公共事務(wù)處和國際事務(wù)處；

（五）信息技術(shù)服務(wù)局，內(nèi)設(shè)信息與資源管理處、企業(yè)經(jīng)營處和系統(tǒng)規(guī)劃與開發(fā)處；

（六）管理和資源規(guī)劃局，內(nèi)設(shè)人力資源處、財(cái)務(wù)與采購管理處、設(shè)施管理與服務(wù)處和氣候緊急運(yùn)

營處；

（七）地區(qū)協(xié)調(diào)局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)在華盛頓、紐約、芝加哥等城市設(shè)立的10個(gè)地區(qū)辦公室的行動(dòng)。

聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署的主要任務(wù)是：1、就建立處理規(guī)則和洪災(zāi)日常管理提出建議；2、教會(huì)人們

如何克服災(zāi)害；3、幫助地方政府和州政府建立突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制；4、協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)處理突發(fā)

事件的一致行動(dòng)；5、為州政府、地方政府、社區(qū)、商業(yè)界和個(gè)人提供救災(zāi)援助；6、培訓(xùn)處理突發(fā)事件

的人員；7、支持國家消防服務(wù)；8、管理國家洪災(zāi)和預(yù)防犯罪保險(xiǎn)計(jì)劃等。聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署的

權(quán)力很大，被有的人稱為美國的“秘密政府”。

二、聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃（FRP）

（一）聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃的概念

聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃于1992年4月由聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署公布。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃是美國聯(lián)邦各部門和機(jī)構(gòu)

簽署的一項(xiàng)協(xié)議。簽署協(xié)議目的在于：（1）提高聯(lián)邦各部門和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)一致地處理突發(fā)事件的能力：

（2）啟動(dòng)災(zāi)害救助法的實(shí)施；（3）發(fā)揮聯(lián)邦政府對(duì)州與地方政府救災(zāi)努力的應(yīng)急反應(yīng)、恢復(fù)和援助的

支持作用；（4）提供聯(lián)邦有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的法定責(zé)任項(xiàng)下的援助。

實(shí)施聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃的目的是為了動(dòng)員聯(lián)邦資源、協(xié)調(diào)聯(lián)邦行動(dòng)和提供聯(lián)邦支持，以增強(qiáng)州和地方政

府、私人和自愿組織在災(zāi)害應(yīng)急方面的努力。

（二）聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃的范圍和實(shí)施

聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃的范圍適用于所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急處理的政策和程序、

運(yùn)行的定義、聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)機(jī)制以及聯(lián)邦的能力和責(zé)任。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃還闡述了應(yīng)急反應(yīng)的一系列活

動(dòng)。

聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃在預(yù)計(jì)發(fā)生颶風(fēng)等可能導(dǎo)致需要聯(lián)邦援助的突發(fā)事件時(shí)實(shí)施。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃可作為

對(duì)需要聯(lián)邦災(zāi)害或緊急援助重大事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)；它也可以在某一受影響州的州長向總統(tǒng)提出聯(lián)

邦援助請(qǐng)求時(shí)實(shí)施，或因發(fā)生某一重大災(zāi)害或總統(tǒng)緊急宣告時(shí)實(shí)施。

根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃，美國對(duì)突發(fā)公共事件實(shí)行地方、州和聯(lián)邦政府三級(jí)反應(yīng)機(jī)制。各地方政府都設(shè)

有應(yīng)急反應(yīng)部門，包括消防、警察、醫(yī)療和公用部門等。由于美國是聯(lián)邦制國家，各州的應(yīng)急服務(wù)部門

在名稱、建制和分工等方面不盡相同。

（三）緊急救助職能（ESF）及涉及的領(lǐng)域

根據(jù)“緊急救助職能”，可以確定需要聯(lián)邦政府支持以加強(qiáng)州和地方政府處理突發(fā)性事件努力的重

點(diǎn)領(lǐng)域。“緊急救助職能”涉及聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)在12個(gè)主要職能領(lǐng)域的活動(dòng)和能力。

緊急救助職能涉及的領(lǐng)域有：1、交通：提供平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)運(yùn)輸服務(wù)，主要由運(yùn)輸部負(fù)責(zé)。2、通訊：

提供通訊服務(wù)，主要由國家通訊委員會(huì)負(fù)責(zé)。3、公共工程：恢復(fù)公共服務(wù)和公共設(shè)施，主要由國防部

的美國陸軍工程師隊(duì)負(fù)責(zé)。4、防災(zāi)：發(fā)現(xiàn)并減輕森林大火、城鄉(xiāng)火災(zāi)，主要由農(nóng)業(yè)部的森林司負(fù)責(zé)。

5、信息和規(guī)劃：收集、分析公布重要信息，促進(jìn)聯(lián)邦緊急反應(yīng)機(jī)制運(yùn)行，主要由聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總

署負(fù)責(zé)。6、公眾關(guān)懷：管理并協(xié)調(diào)食品供應(yīng)，安置并搶救傷員，分配救濟(jì)物品，幫助家庭團(tuán)圓，主要

由美國紅十字會(huì)負(fù)責(zé)。7、人力支持：在緊急事件處理時(shí)期為聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提供設(shè)備、物資、物品和人力，

主要由聯(lián)邦總務(wù)局負(fù)責(zé)。8、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)：提供公共衛(wèi)生和醫(yī)療援助，主要由衛(wèi)生與公眾服務(wù)部的公

眾衛(wèi)生司負(fù)責(zé)。9、城市搜索與救援：發(fā)現(xiàn)、解救被夾在廢墟中的受傷者并進(jìn)行前期治療，主要由國防

部負(fù)責(zé)。10、危險(xiǎn)物質(zhì)：為實(shí)際或潛在疾病和危險(xiǎn)物質(zhì)防治提供聯(lián)邦緊急支持，主要由環(huán)境保護(hù)署負(fù)

責(zé)。11、食品：確認(rèn)食品需要，確保食品到達(dá)受災(zāi)害影響地區(qū)，主要由農(nóng)業(yè)部食品營養(yǎng)司負(fù)責(zé)。12、能

源：恢復(fù)電力系統(tǒng)和能源供應(yīng)，主要由能源部負(fù)責(zé)。

三、美國的相關(guān)法律

突發(fā)公共事件是一個(gè)模糊但非常重要的概念，而且在不同國家有不同的含義和范圍。在美國，突發(fā)

公共事件主要包括自然和人為的兩大類，如災(zāi)害和緊急事務(wù)等，也包括緊急狀態(tài)宣布等。相應(yīng)地，有關(guān)

立法也主要包括這幾個(gè)方面。

（一）災(zāi)害應(yīng)急處理

1、《災(zāi)害救助和緊急援助法》

1950年制定的《災(zāi)害救助和緊急援助法》，是美國第一個(gè)與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件有關(guān)的法律。該法規(guī)定了

重大自然災(zāi)害突發(fā)時(shí)的救濟(jì)和救助原則，還規(guī)定了聯(lián)邦政府在災(zāi)害發(fā)生時(shí)對(duì)州政府和地方政府的支持；

適用于除地震以外的其他突發(fā)性自然災(zāi)害。《災(zāi)害救助和緊急援助法》由羅伯特。斯坦福提議制定，故

也稱羅伯特。斯坦福法。該法曾于1966年、1969年和1970年多次修改，每次修改的結(jié)果，都是擴(kuò)大了聯(lián)

邦政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的能力。現(xiàn)在實(shí)施的《災(zāi)害救助和緊急援助法》是1974年的修訂本。

2、《國家地震災(zāi)害減輕法》

1977年10月，國會(huì)通過《地震災(zāi)害減輕法》，目的在于“通過制定和實(shí)施一項(xiàng)有效的地震災(zāi)害減

輕計(jì)劃，減少地震造成的生命和財(cái)產(chǎn)危險(xiǎn)”。該法規(guī)定建立國家地震災(zāi)害減輕計(jì)劃（NEHRP）。1990年

11月制定的《國家地震災(zāi)害減輕計(jì)劃法》對(duì)減災(zāi)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、計(jì)劃的目標(biāo)和目的作了詳盡規(guī)定，對(duì)國家

地震災(zāi)害減輕計(jì)劃作了重大修改。

國家地震災(zāi)害減輕計(jì)劃規(guī)定的四個(gè)減災(zāi)機(jī)構(gòu)是：聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署、國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)局、國家科

學(xué)基金會(huì)和美國地理測(cè)量局。

國家地震災(zāi)害減輕計(jì)劃的任務(wù)包括：改善對(duì)災(zāi)害的了解、描述和預(yù)測(cè)；完善建筑法規(guī)和土地利用計(jì)

劃；通過災(zāi)后調(diào)查和教育降低危險(xiǎn)；提高設(shè)計(jì)和建造技術(shù)；促進(jìn)研究結(jié)果的應(yīng)用。國家地震災(zāi)害減輕計(jì)

劃法指定聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署為計(jì)劃主管機(jī)關(guān)，并賦予其規(guī)劃、協(xié)調(diào)和報(bào)告的責(zé)任。

1996年4月，總統(tǒng)科技政策辦公室提交了一份名為“國家地震損失減輕戰(zhàn)略”（NEP）的報(bào)告，根

據(jù)該報(bào)告，聯(lián)邦政府制定了國家地震損失減輕計(jì)劃，雖然沒有取代國家地震災(zāi)害減輕計(jì)劃，但規(guī)定了減

災(zāi)機(jī)構(gòu)更廣泛的活動(dòng)范圍，并提供了更能有效協(xié)調(diào)這些活動(dòng)的框架。

（二）緊急狀態(tài)立法

1976年美國國會(huì)通過的《全國緊急狀態(tài)法》，是影響最大的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的法律。它對(duì)緊急狀

態(tài)的宣布程序、實(shí)施過程、終止方式、緊急狀態(tài)期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力作出了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《

全國緊急狀態(tài)法》，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國進(jìn)入緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以為行使特別權(quán)力頒布

一些法規(guī)。一旦緊急狀態(tài)終止，這些法規(guī)將隨之失效。《全國緊急狀態(tài)法》還規(guī)定，緊急狀態(tài)期間，因

國家安全、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以及外交政策的執(zhí)行受到外國威脅時(shí)，總統(tǒng)可以與外國或外國人有關(guān)的外匯進(jìn)

行管制，還可以對(duì)國際支付以及貨幣、證券和財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)移行使特別權(quán)力。

（三）反恐方面

反對(duì)恐怖主義是美國應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的最重要內(nèi)容之一。早在1952年，美國國會(huì)就制定了《移民與歸

化法》；1984年制定《反對(duì)國際恐怖主義法》。以后還制定了《法律實(shí)施通訊援助法》、《有效反恐法

》和《化學(xué)品安全信息、場(chǎng)所安全和燃料管理救濟(jì)法》等。

“911事件”發(fā)生后，美國制定了大量法律加強(qiáng)反恐工作。如于2001年9月18日制定《2001年緊急補(bǔ)

充撥款法》，規(guī)定對(duì)2001年財(cái)政年度進(jìn)行緊急補(bǔ)充撥款，以應(yīng)對(duì)“911事件”的應(yīng)急反應(yīng)和受害者救助

及處理襲擊事件的其他后果；2001年9月18日制定《使用軍事力量授權(quán)法》，該法授權(quán)總統(tǒng)采取一切必

要和適當(dāng)軍事力量，以對(duì)付其認(rèn)為是“911事件”以后有計(jì)劃、授權(quán)、有組織或協(xié)助進(jìn)行恐怖主義襲擊

的任何國家、組織和個(gè)人的恐怖主義活動(dòng)；以后還制定了《空中運(yùn)輸安全和體系動(dòng)員法》、《航空運(yùn)輸

安全法》、《提高邊境安全和完善入境簽證法》、《公共衛(wèi)生安全和生物恐怖威脅防止和應(yīng)急法》、《

恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》和《恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》等。

特別是2002年11月25日《國土安全法》，該法規(guī)定設(shè)立國土安全部，并重構(gòu)和加強(qiáng)了聯(lián)邦政府有關(guān)

行政部門，以更好對(duì)付恐怖主義威脅。

此外，美國還制定了其他有關(guān)緊急狀態(tài)或突發(fā)事件應(yīng)急處理的法律，如《美國法典》的相關(guān)條款以

及歷屆總統(tǒng)的有關(guān)行政命令、1968年《國家洪災(zāi)保險(xiǎn)法》、2002年《國家建筑物安全協(xié)作法》、

2002年《安全爆炸物法》、2002年《海洋運(yùn)輸安全法》和2003年《天花應(yīng)急處理人員防護(hù)法》等，其數(shù)

量相當(dāng)可觀，內(nèi)容十分詳盡。

四、對(duì)我國的啟示

應(yīng)該說，一個(gè)國家如何建立突發(fā)公共事件應(yīng)急處理機(jī)制，是與該國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制和面

臨突發(fā)事件的范圍和頻度等因素相關(guān)聯(lián)的，因此不可能有統(tǒng)一的應(yīng)急處理突發(fā)公共事件的機(jī)制，但突發(fā)

公共事件的應(yīng)急處理畢竟有一些規(guī)律性的東西可以把握和普遍適用的規(guī)則可以遵循。

這次突如其來的“非典型肺炎”，對(duì)我國突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制和相關(guān)的法律、法規(guī)，都是一次嚴(yán)峻的

挑戰(zhàn)。如果不僅僅從傳染病的視角，而是從一場(chǎng)波及社會(huì)各方面的突發(fā)事件的視角反思“非典型肺炎”

，可以清楚地看到，建立健全我國突發(fā)事件應(yīng)急處理的管理機(jī)制特別是法律機(jī)制已經(jīng)刻不容緩。[2]

我國雖然已經(jīng)制定了若干突發(fā)事件應(yīng)急處理的規(guī)定，但它們散見于各項(xiàng)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中，

而且大多是針對(duì)單一災(zāi)種、事件或疾病的，如《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《安全生產(chǎn)法》、《傳染

病防治法》、《海上交通安全法》、《監(jiān)控化學(xué)品管理?xiàng)l例》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《傳

染性非典型肺炎防治管理辦法》等等，沒有形成綱領(lǐng)性的突發(fā)事件應(yīng)急處理基本法；我國憲法和法律雖

然規(guī)定了戒嚴(yán)制度和戰(zhàn)爭狀態(tài)，并制定了戒嚴(yán)法，但未確立國家緊急狀態(tài)制度。與美國的突發(fā)公共事務(wù)

應(yīng)急處理機(jī)制不同，我國在相當(dāng)?shù)某潭壬虾头秶鷥?nèi)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件方面，政策和行政手段還代替

著法律的功能。世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有

我國也缺乏各級(jí)政府處理突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，我國各級(jí)政府雖然也有一些處理突發(fā)事件的議事協(xié)

調(diào)機(jī)構(gòu)，如防治非典型肺炎領(lǐng)導(dǎo)小組以及一些職能部門，如衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門等，但它

們是政府的某一個(gè)工作部門或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)，有的缺乏法定權(quán)限，有的機(jī)構(gòu)之間的關(guān)

系還不順，還像美國應(yīng)急事務(wù)管理總署成立以前那樣，還不是處理突發(fā)應(yīng)急事件的專門機(jī)構(gòu)。

我國還缺乏處理突發(fā)公共事件的基本應(yīng)急計(jì)劃，各級(jí)政府在應(yīng)對(duì)突如其來的“非典型肺炎”時(shí)基本

上是無計(jì)劃、無準(zhǔn)備的，這給“非典型肺炎”突發(fā)時(shí)的防治帶來極大的混亂，也使“非典型肺炎”以后

的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展受到一定的負(fù)面影響。世界秘書網(wǎng)版權(quán)所有

借鑒美國的突發(fā)公共事務(wù)應(yīng)急處理機(jī)制，考慮我國的實(shí)際情況，為完善我國的突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)

制特別是法律機(jī)制，現(xiàn)提出如下的政策性建議：

1、設(shè)立由行政首長負(fù)責(zé)的各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的專門機(jī)構(gòu)，由涉及突發(fā)公共事件

應(yīng)急處理的有關(guān)部門參加，通過立法賦予其特別權(quán)力，建立從中央到地方的突發(fā)公共事件應(yīng)急處理組織

體系；

2、制定突發(fā)公共事件應(yīng)急處理計(jì)劃，由主管部門商相關(guān)部門制定，并通過立法加以確定；將防治

突發(fā)公共事件的經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，明確有關(guān)部門在防治突發(fā)公共事件中的責(zé)任，

并加強(qiáng)主管部門的協(xié)調(diào)能力。

3、修改憲法，確立緊急狀態(tài)及其宣告法律制度，在此基礎(chǔ)上制定全國緊急狀態(tài)法，明確國家實(shí)行

緊急狀態(tài)的條件、程序及緊急狀態(tài)時(shí)權(quán)力的行使等；

4、制定突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法、減災(zāi)基本法，并按公共衛(wèi)生應(yīng)急事件（如非典型肺炎等傳染病

、炭疽等）、生物恐怖威脅、環(huán)境災(zāi)害（如化學(xué)品污染、核污染等）、自然災(zāi)害（如地震、洪災(zāi)等）、

國土安全、供水安全、電站安全等方面，分別制定有關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的單項(xiàng)法律或行政法規(guī)，

或?qū)⒂嘘P(guān)法律規(guī)范體現(xiàn)在相關(guān)立法中；

5、通過立法來完善由應(yīng)急處理主體、緊急行政措施、應(yīng)急處理法律后果以及違法行為的法律責(zé)任

等構(gòu)成的應(yīng)急處理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

[1]有關(guān)美國突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制的最新資料，由美國國土安全部聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA

）2003年6月惠供。

[2]金磊。突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制[J].中國科技縱橫，2003.6.44-48.