國有林區(qū)改革試點(diǎn)實(shí)證分析

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林業(yè)職工是國有林區(qū)林權(quán)制度改革的實(shí)施主體，是推進(jìn)國有林區(qū)林權(quán)制度改革的主要力量。國有林區(qū)改革作為一項(xiàng)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，涉及政府、企業(yè)、職工等多方利益關(guān)系的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，直接與職工的切身利益息息相關(guān)，因此，職工的滿意程度關(guān)系著國有林區(qū)林權(quán)制度改革所設(shè)計的“森林資源不斷增加、生態(tài)功能不斷增強(qiáng)、職工生活不斷改善”的3大政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。

為了及時掌握職工家庭林地承包情況，2007年4月24-27日，國有林區(qū)林權(quán)制度改革調(diào)研組對伊春國有林區(qū)林權(quán)改革試點(diǎn)情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研組分別到伊春市烏馬河、翠巒、桃山、雙豐、鐵力5個試點(diǎn)林業(yè)局下屬的14個林場，聽取了林改實(shí)施情況介紹，實(shí)地考察了職工承包的林地，深入職工家庭進(jìn)行座談，采用問卷調(diào)查方法對100戶職工家庭進(jìn)行了跟蹤調(diào)查。從調(diào)研的情況來看，伊春林權(quán)制度改革由于體現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”，從而調(diào)動了林業(yè)職工培育和發(fā)展森林資源的積極性，拓展了林業(yè)職工就業(yè)和致富的渠道，為深化國有林改革探索了路子，提供了模式。但也出現(xiàn)了一些新情況和新問題，亟待研究解決。

1職工承包林地與發(fā)展生產(chǎn)情況

職工家庭以承包有林地塊為主，用于發(fā)展用材林，但缺乏以短養(yǎng)長的辦法，而且由于家庭經(jīng)濟(jì)困難，急需資金扶持或采伐指標(biāo)。

（1）承包林地以淺山區(qū)有林地為主，期待盡快獲得收益。調(diào)查結(jié)果顯示，樣本職工家庭承包的林地以有林地為主，占81.38%，疏林地、無林地和采伐跡地分別占10.63%、3.09%和0.13%。承包的有林地主要是針闊混交林，占41.41%，其次是闊葉林占37.37%，針葉林僅占17.17%。從林分起源來看，72.92%的承包林地為天然次生林，人工林其次，占19.79%。

承包林地主要是淺山區(qū)農(nóng)林交錯、相對分散、零星分布、易于分戶經(jīng)營的國有商品林，距離職工住家平均為11km，這與改革方案基本一致。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，職工家庭承包林地后，馬上想采伐的占9.28%，計劃在1～5年采伐的占47.42%，5～10年采伐的占24.74%，10～20年采伐的占8.25%，20年以上采伐的占10.31%。這說明有近60%的承包職工家庭近期內(nèi)迫切需求林木采伐，比去年同期增加了15個百分點(diǎn)。其主要原因，一方面是職工家庭承包林地后想改善林分生長環(huán)境，提高林分生長水平，另一方面是職工家庭資金短缺，再投入經(jīng)營資金不足，期待盡快獲得收益。

（2）承包林地方式以協(xié)議為主，費(fèi)用繳納方式多樣。調(diào)查結(jié)果顯示，52.13%的樣本職工家庭以協(xié)議方式承包林地，以拍賣、招標(biāo)方式承包林地的分別占29.79%和15.96%。從職工承包身份來看，以在崗職工為主，占58.59%，待崗與下崗職工占34.34%，離開原單位但仍保留勞動關(guān)系的職工占5.05%。

從承包林地的面積來看，100戶職工總承包林地973.27hm2，每戶職工家庭平均承包林地面積為9.73hm2，人均承包林地面積為3.14hm2。林地承包費(fèi)戶均每年72.88元/hm2，高的達(dá)到148.8元/hm2，低的為30.0元/hm2。

從承包林地費(fèi)用繳納方式來看，有拖欠工資抵頂后一次一次性繳納、分期付款、延期付款等各種方式。延期付款、分期付款、一次性繳納、拖欠工資抵頂分別占24.24%、23.23%、23.23%和18.18%。籌款方式主要是家庭儲蓄、親朋無息借貸和林業(yè)局無息借貸，銀行貸款只占9.09%。說明職工家庭對未來償還能力信心不足。

(3)承包林地用途以木材生產(chǎn)為主，缺乏以短養(yǎng)長辦法.調(diào)查結(jié)果顯示，79.80%的樣本職工家庭將木材生產(chǎn)作為主要目的，比去年同期減少了12個百分點(diǎn)。45.45%的樣本職工家庭計劃開展林下種植，比去年同期增加了23個百分點(diǎn)。14.14%樣本職工的家庭計劃開展采集業(yè)，8.08%樣本職工家庭計劃開展林下養(yǎng)殖。

從林地利用方式來看，有52.53%的樣本職工家庭計劃綜合利用林地，而47.47%的職工家庭計劃把林地僅僅用于木材生產(chǎn)。這說明52.53%的樣本職工家庭會長短結(jié)合合理利用林地，而對于僅僅用于木材生產(chǎn)的職工家庭需要林業(yè)管理部門合理引導(dǎo)他們經(jīng)營林地。

(4)森林資源管理以聯(lián)防為主，但聯(lián)戶承包意愿不強(qiáng).調(diào)查結(jié)果顯示，74.49%的樣本職工家庭參加了森林資源聯(lián)防組織。被訪職工95.24%認(rèn)為成立職工森林資源聯(lián)防組織能有效防止盜伐濫伐森林，86.91%認(rèn)為能有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)，55.95%認(rèn)為能有效防止病蟲害蔓延。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有47.96%的職工家庭愿意以聯(lián)戶承包的形式經(jīng)營林地。不愿意以聯(lián)戶承包的形式經(jīng)營林地的職工中，56.06%的職工認(rèn)為以聯(lián)戶承包的形式經(jīng)營林地今后收益難以劃分，40.91%的職工認(rèn)為組織管理困難。這與國務(wù)院批準(zhǔn)的《方案》最后確定的“引導(dǎo)職工發(fā)展家庭林場，股份制林場，組織公司＋職工＋基地的經(jīng)營形式，支持職工以林地使用權(quán)、林地資源和勞動力參與合作經(jīng)營，暫時不允許林權(quán)的二次流轉(zhuǎn)和多次流轉(zhuǎn)。”的改革思路還有一定距離，亟待有關(guān)部門研究解決。

(5)職工家庭儲蓄不足，后續(xù)資金投入面臨困難.調(diào)查發(fā)現(xiàn)，85.57%的職工家庭沒有儲蓄，只有14.43%的職工家庭有儲蓄，但儲蓄額也都在1萬元以下。69.14%的家庭表示由于家庭經(jīng)濟(jì)困難而無法正常開展生產(chǎn)，高達(dá)41.98%的家庭表示家庭成員曾經(jīng)放棄醫(yī)療，更有9.88%的家庭迫使子女輟學(xué)。職工家庭購買林地后，數(shù)量龐大的追加投入面臨困難。

(6)林地流轉(zhuǎn)方向不明，亟待配套政策.調(diào)查結(jié)果顯示，只有25%的樣本職工家庭明確表示不轉(zhuǎn)讓所承包林地，而73.81%的被訪職工對于是否轉(zhuǎn)讓承包林地態(tài)度不明確，處于等待觀望狀態(tài)，表示要等待配套政策出臺和根據(jù)承包林地的收益做出決定，比去年同期增加了23個百分點(diǎn)。另有1.19%職工表示會將承包林地轉(zhuǎn)讓出去。這說明政府在設(shè)計改革政策時所擔(dān)心的“職工可能急功近利出售剛剛到手的林地，最終形成沒有土地、沒有林地而失去生活依靠的三無人員，引起社會不穩(wěn)定。”的問題依然存在。

對于打算轉(zhuǎn)讓承包林地的職工家庭調(diào)查發(fā)現(xiàn)，馬上想轉(zhuǎn)讓的職工占3.57%，1～5年轉(zhuǎn)讓的職工占39.29%，5～10年轉(zhuǎn)讓的職工占35.71%，10～20年轉(zhuǎn)讓的職工占14.29%，20年以上轉(zhuǎn)讓的職工占7.14%。迫使職工轉(zhuǎn)讓的主要原因是資金困難，其次是缺少有經(jīng)營能力的勞動力。這說明政府需要盡快出臺有關(guān)資金支持政策，以減輕職工家庭經(jīng)濟(jì)壓力，確保職工家庭能按照經(jīng)營方案經(jīng)營林地。

2職工對林改政策評價與訴求

林權(quán)制度改革實(shí)施以來，職工對現(xiàn)有各項(xiàng)政策基本滿意，最為關(guān)注的問題依然是林權(quán)憑證的發(fā)放。

（1）對林地承包方式較為滿意，期待加強(qiáng)服務(wù)體系建設(shè)

在對森林資源區(qū)劃界定、資產(chǎn)評估，林地承包主體、承包對象、承包規(guī)模、承包期限、承包方式，產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)，林權(quán)制度改革公開公平公正化程度等各項(xiàng)政策中，職工對林地承包方式較為滿意，有85.71的職工對林地承包方式評價在8分以上（滿分10分），對林地承包期限、林權(quán)制度改革公開公平公正化程度、森林資源區(qū)劃界定、林地承包對象、森林資源資產(chǎn)評估、林地承包主體、林地承包規(guī)模、產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)體系評價在8分以上職工分別占81.58%、80.68%、78.41%、77.63%、76.74%、75.32%、68.0%和53.25%。這說明林業(yè)管理部門在產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)中還需進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（2）促進(jìn)了森林資源管護(hù)，期待增加家庭收入。調(diào)查結(jié)果顯示，88.37%的樣本家庭職工認(rèn)為林地承包促進(jìn)了森林資源的培育和保護(hù)，評價高于8分（滿分10分）。從伊春市有關(guān)部門統(tǒng)計來看，2007年春季，職工又完成營造林3300hm2，承包2年來，共完成營造林8300hm2，造林成活率和林木保存率都在98%以上，而且5個試點(diǎn)林業(yè)局所有承包經(jīng)營的林地均未發(fā)現(xiàn)一起林政案件和森林火情火警，有效解決了造林難、管護(hù)難的國有林區(qū)兩大難題。

有51.81%的被訪職工對家庭增收評價在8分以上，對改革未來充滿期待。但有30.12%的被訪職工對目前家庭收入表示不滿，評價在5分以下。說明政府今后應(yīng)該多方促進(jìn)承包經(jīng)營林地的職工發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，以便解決承包職工“山上有樹，兜里沒錢”的問題，提高職工的綜合收益，實(shí)現(xiàn)以短養(yǎng)長。

（3）要求減免或降低林地承包費(fèi)，加強(qiáng)林區(qū)道路建設(shè)。調(diào)查結(jié)果顯示，45.71%的職工家庭依靠借錢購買承包林地和林木，89.80%的職工家庭急需資金支持，70.59%的職工要求相關(guān)部門考慮林區(qū)職工家庭的實(shí)際經(jīng)濟(jì)能力，減免或降低林地承包費(fèi)。

在林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作中，對政府應(yīng)該在哪些方面發(fā)揮更大作用的問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，76%的樣本職工家庭希望政府加強(qiáng)林區(qū)道路建設(shè)，列為第一位。希望政府協(xié)助解決林業(yè)貸款、森林防火、政策咨詢、病蟲害防治、法律服務(wù)和森林經(jīng)營指導(dǎo)等方面的社會化服務(wù)分別為63%、56%、54%、48%、47%和42%。

3政策建議

伊春開展林權(quán)制度改革試點(diǎn)，是國有林區(qū)綜合改革的第一步，肩負(fù)著探索路子、積累經(jīng)驗(yàn)、建立和不斷完善相關(guān)政策的任務(wù)。在試點(diǎn)期間，林權(quán)制度改革需要解決評估缺失、收益分配和如何市場化等各種難題。但從職工層面來看，急需解決的是林權(quán)憑證的發(fā)放與資金短缺的問題。

（1）盡快出臺相關(guān)配套政策，解決林權(quán)憑證發(fā)放問題。2007年3月27日，第三次局省聯(lián)席會議針對林權(quán)憑證發(fā)放問題，確定了用《國有林地承包合同文本》作為職工承包經(jīng)營的合法憑證，經(jīng)過國家林業(yè)局與黑龍江省政府溝通，由黑龍江省政府協(xié)調(diào)金融、保險機(jī)構(gòu)，下放正式文件，明確《合同文本》為有效憑證，可以參加抵押貸款、林木保險等。但職工仍然心存顧慮，對改革政策不托底。34.04%的被調(diào)查職工明確提出了林權(quán)證的要求，23.41%的職工表示對承包林地自主經(jīng)營權(quán)的需求。承包職工渴望及時獲得充分自主的經(jīng)營權(quán)和保證他們的林木所有權(quán)。因此建議在自主經(jīng)營和采伐政策、林地經(jīng)營方式等方面，盡快出臺明朗的政策。

（2）突破市場化改革瓶頸，解決資金短缺問題。雖然政府推出各種優(yōu)惠政策，購買林地后，數(shù)量龐大的追加投入，仍使得許多職工無力購買、即使購買也后無力經(jīng)營。其根本原因是伊春林權(quán)制度改革試點(diǎn)涉及的是敏感的國有資產(chǎn)問題，在實(shí)際的操作中，還不允許完全按照市場化來運(yùn)作的，森林資源管理只能是逐步剝離出來，林權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場化措施也只能逐步深化。因此，如何做到把林木、林地資產(chǎn)變成資本，由資本進(jìn)入市場的環(huán)節(jié)，使森林資源的依法有償流轉(zhuǎn)成為可能，職工并不需要采伐林木，通過出賣林木的所有權(quán)就可以獲得收益，突破過去只有把林木砍了才能實(shí)現(xiàn)價值的概念，我們認(rèn)為，首先要盡快建立森林資源交易市場。盡管一般都認(rèn)為應(yīng)該在現(xiàn)有法律條件下形成林區(qū)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易，但也需要指出，現(xiàn)有的與國有林業(yè)有關(guān)的法律，是在國有林區(qū)改革之前制定的，因此，一方面應(yīng)該隨改革與發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)過程修改法律；另一方面，在完成法律修改之前，也應(yīng)該有所創(chuàng)新，有所突破，允許在現(xiàn)有法律合理框架下的流轉(zhuǎn)交易試點(diǎn)。第二要盡快建立投融資金融體系。允許伊春試點(diǎn)林業(yè)局的下屬林場參照中央2006年1號文件規(guī)定，建立內(nèi)部互助合作金融體系；允許農(nóng)林交錯地區(qū)的農(nóng)村信用社介入林場資金互助合作的改革。

（3）著力解決弱勢群體問題，努力構(gòu)建和諧社會。伊春市林權(quán)改革中，還有20%左右的職工沒有承包林地，主要原因是經(jīng)濟(jì)困難或缺乏經(jīng)營能力。這就要求我們盡快出臺相關(guān)政策，讓貧困職工也分享到林權(quán)制度改革的成果，這才符合胡總書記提出的“和諧社會”的要求。因此，對于有關(guān)林場把沒有承包出去的林地集中為“托管林”的改革遺留問題，可以給未承包的老弱病殘職工留下其中的20%左右的永久性職工股權(quán)，以保證弱勢群體的長遠(yuǎn)利益；其他部分允許社會投資人競標(biāo)，回收的資金以林場為單位入股到林業(yè)局，組建股份制的森林投資開發(fā)公司，或組建擔(dān)保公司，促進(jìn)外部資金流入林區(qū)。

（4）大力推進(jìn)“國有民營”，徹底解決國有林區(qū)“三危”問題。伊春市只不過用了8萬多hm2蓄積量不高的林地開展職工承包，就調(diào)動了廣大職工的積極性，基本解決了6千多戶職工的生活問題，而平均每個職工承包面積不過10hm2。那么，如果要以此解決整個國有林區(qū)可采林木資源危機(jī)、林業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困、職工生活危難的“三危”問題，還需要多少林地？亟待我們研究解決。按照伊春的目標(biāo)“60萬hm2就可以把全市的林業(yè)職工安置好，而且還能讓他們管林護(hù)林。”60萬hm2不過占伊春市400萬hm2林地面積的15%。因此，我們建議大力推進(jìn)國有林區(qū)“國有民營”，及時設(shè)計出具有可操作性的民營企業(yè)經(jīng)營國有森林資源的準(zhǔn)入政策以及相關(guān)的資源管護(hù)制度，將有利于徹底解決林區(qū)的“三危”問題。