人大常委會(huì)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查之我見

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某省法制辦2003年上半年對(duì)接受備案的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)存在"違法或不當(dāng)"的文件占備案文件總數(shù)的19%。

蓋著紅色國(guó)家機(jī)關(guān)印章的文件體現(xiàn)著法律尊嚴(yán)和國(guó)家權(quán)威。可是，在某些人那里，卻可以根據(jù)自己的意志隨意扭曲變形，隨意"發(fā)明創(chuàng)造"這些文件。無(wú)法想像以這樣的文件來(lái)指導(dǎo)職能部門的工作會(huì)出現(xiàn)什么樣的結(jié)果。為此，某省人大常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的《人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）規(guī)定，從2003年12月1日起，該省人民政府、省高級(jí)人民法院、省人民檢察院、省轄市人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的、具有普遍約束力的文件，都需到該省人大常委會(huì)備案，接受審查。公民也可以主動(dòng)要求該省人大常委會(huì)對(duì)某些規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這也就是說(shuō)，今后在該省內(nèi)，無(wú)論哪一級(jí)政府及法院、檢察院，如果出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件有任何超越法定權(quán)限、違背法定程序等問(wèn)題，公民都可以書面要求該省人大常委會(huì)對(duì)這些文件進(jìn)行審查，該省人大常委會(huì)將根據(jù)公民的書面要求，按有關(guān)規(guī)定辦理。

筆者要為該省人大常委會(huì)的這一依法舉措叫好！的確，地方人大常委會(huì)依法審查地方規(guī)范性文件，是制約"問(wèn)題文件"泛濫的一把利劍。

地方規(guī)范性文件是指地方人民政府制定的對(duì)公民的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生普遍約束力的行政性規(guī)范行文。文種包括決定、命令、規(guī)定、通告、公告、辦法等。內(nèi)容包括政府及其所屬工作部門制定涉及行政許可、行政征收、行政給付、行政強(qiáng)制、行政處罰、行政合同、行政程序等具有普遍約束力的規(guī)定。地方規(guī)范性文件也包括同級(jí)人民法院、人民檢察院制定的規(guī)定、辦法、布告等文件。

審查備案規(guī)范性文件是縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)閉會(huì)期間，依法對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的重要職責(zé)。《憲法》和《地方組織法》規(guī)定：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，具有"在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大決議的遵守和執(zhí)行"、"撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令"的職權(quán)。依照憲法和法律規(guī)定，對(duì)同級(jí)人民政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院作出的同憲法和法律相抵觸的決議、決定，縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)有權(quán)力、有責(zé)任予以撤銷，并實(shí)施有效的法律監(jiān)督，以此維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

由于地方規(guī)范性文件涉及本行政區(qū)域內(nèi)事關(guān)全局、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)、普遍和公共的事務(wù)，因此，地方人大常委會(huì)就有必要對(duì)在本級(jí)地方人大備案審查的這些規(guī)范性文件"是否超越權(quán)限，是否違反憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章及上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件，是否違背法定程序，是否存在文件之間對(duì)同一規(guī)定不一致，是否屬于法律法規(guī)明確規(guī)定必須備案審查的"等五個(gè)方面進(jìn)行依法審查，以履行其地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律職能。

人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

第一，要克服"五怕"的思想阻力（即怕人大常委會(huì)審查規(guī)范性文件會(huì)影響與被審查單位的關(guān)系；怕被撤銷的錯(cuò)誤決定得不到有效的糾正和制止而影響人大常委會(huì)的權(quán)威性；怕撤銷制發(fā)機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件有悖于憲法、法律、行政法規(guī)而影響行政執(zhí)法的威信，從而造成其他行政措施也難以執(zhí)行；怕人大常委會(huì)的決定釀成難于收拾的局面；怕對(duì)其決定的后果負(fù)責(zé)），以進(jìn)一步提高其在憲法和法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行工作的自覺性，真正做到既不能失職，又不能越權(quán)。

第二，要認(rèn)真審查制發(fā)文件的機(jī)關(guān)是否屬于人大及其常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象。制發(fā)文件的機(jī)關(guān)不僅包括政府及其工作部門、人民法院、人民檢察院，還包括享有一定的社會(huì)公共事務(wù)管理職能的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和組織，如城管辦、工商聯(lián)、專業(yè)協(xié)會(huì)等。凡屬人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)的機(jī)關(guān)制發(fā)的不適當(dāng)?shù)奈募瑧?yīng)由人大常委會(huì)決定撤銷或部分撤銷。不是人大產(chǎn)生的政府工作部門，其制發(fā)的不適當(dāng)?shù)奈募捎扇舜蟪Ｎ瘯?huì)決定責(zé)成政府撤銷或部分撤銷。受政府委托行使公共事務(wù)管理職能的臨時(shí)機(jī)構(gòu)和協(xié)會(huì)組織制發(fā)的文件應(yīng)視為規(guī)范性的政府行文，對(duì)其中的不適當(dāng)?shù)奈募舜蟪Ｎ瘯?huì)同樣可決定責(zé)成政府撤銷。上級(jí)機(jī)關(guān)或直屬機(jī)構(gòu)發(fā)出的不適當(dāng)?shù)奈募瑒t應(yīng)由人大常委會(huì)決定提請(qǐng)上級(jí)人大常委會(huì)審查決定。

第三，要衡量其是否具有公開性、公正性、時(shí)效性。由于規(guī)范性文件涉及的范圍涵蓋社會(huì)公共事務(wù)管理的方方面面，具有普遍性，規(guī)范性文件一定要有透明度，即公開性。除本級(jí)人大常委會(huì)的專門機(jī)構(gòu)負(fù)有直接審查責(zé)任外，同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民個(gè)人均可向人大常委會(huì)提請(qǐng)審查。審查過(guò)程中，被審查單位應(yīng)提交有效法律文件、資料，并接受人大常委會(huì)的審查詢問(wèn)。人大常委會(huì)應(yīng)允許其在人大常委會(huì)主任會(huì)議審查時(shí)進(jìn)行答辯和在人大常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)進(jìn)行陳述，以充分保障被審查單位的合法權(quán)利。人大常委會(huì)審議時(shí)應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益，按"票決制"集體行權(quán)。公正性是人大常委會(huì)作出正確決定的保證。人大常委會(huì)備案審查規(guī)范性文件的相關(guān)調(diào)研工作，必須實(shí)事求是、全面客觀；結(jié)論必須是事實(shí)準(zhǔn)確，分辨清楚后作出；必須以憲法、法律、法規(guī)為依據(jù)，并力求適用準(zhǔn)確，作出的決定既要有依有據(jù)，又要符合客觀實(shí)際。時(shí)效性即指人大常委會(huì)應(yīng)按時(shí)限審查規(guī)范性文件。因?qū)彶橐?guī)范性文件是事后監(jiān)督，不適當(dāng)?shù)奈募┬泻髮?huì)產(chǎn)生不良后果，時(shí)間越長(zhǎng)危害越大，所以，必須按規(guī)定時(shí)限作出審結(jié)決定。