十六大以來對我國依法行政取得進進步
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黨的十六大以來，以同志為總書記的黨中央高度重視社會主義民主法制建設(shè)，認真貫徹落實依法治國基本方略，將其作為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一。實行依法治國基本方略的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，在于行政機關(guān)必須嚴(yán)格依法行政。根據(jù)黨中央的統(tǒng)一部署，國務(wù)院積極行動，采取措施，全面推進依法行政，取得了顯著成效。近日，記者就十六大以來政府依法行政取得的新進展，采訪了國務(wù)院法制辦公室黨組書記、主任曹康泰同志。
問：十六大以來，特別是本屆政府組成以后，在推進依法行政方面做了大量卓有成效的工作。請您談?wù)劷陙硗七M依法行政的主要特點。
答：本屆國務(wù)院在推進依法行政方面有三個顯著的特點：一是目標(biāo)明確。*年3月，在本屆政府組成后的第一次全體會議上，總理就提出要把依法行政作為政府工作必須遵循的三項基本準(zhǔn)則之一；*年3月5日，總理在十屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中又明確提出了建設(shè)法治政府的奮斗目標(biāo)。二是全面推進。本屆政府組成后，積極指導(dǎo)督促各級政府及政府各部門，把依法行政貫穿于政府工作的各個環(huán)節(jié)、各個領(lǐng)域，全面加強依法行政，切實提高依法行政的能力和水平。三是措施得力。四年多來，國務(wù)院以貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》為主線，每年明確幾項推進依法行政的重點工作，下大力氣抓出成效，年年都有新舉措，一步一個腳印，扎扎實實，穩(wěn)步推進。
問：全面推進依法行政，核心在加強政府自身建設(shè)，要使行政機關(guān)嚴(yán)格依法辦事，防止行政權(quán)力被濫用。本屆國務(wù)院在加強政府自身建設(shè)方面采取了哪些重要舉措？
答：國務(wù)院高度重視政府自身建設(shè)，采取多項措施，切實轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式，為全面推進依法行政提供體制、機制上的保障。具體來講，主要有以下五個方面：
一是適應(yīng)全面推進依法行政的要求，《全面推進依法行政實施綱要》。*年3月22日，國務(wù)院制定并了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），明確了今后十年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求以及主要任務(wù)和措施。同年6月，國務(wù)院召開全國電視電話會議，對貫徹落實《綱要》作了部署。這一綱領(lǐng)性文件的制定和實施，是我國政府法制建設(shè)中具有里程碑意義的重大決策，表明依法行政發(fā)展到了一個新的歷史階段。
二是認真貫徹實施《行政許可法》。*年，全國人大常委會制定了《行政許可法》。《行政許可法》的頒布，是我國社會主義民主與法制建設(shè)的一件大事，對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，深化行政審批制度改革，推進行政管理體制改革，改變行政管理方式，從根本上促進政府職能轉(zhuǎn)變，全面推進依法行政，都具有重要而深遠的意義。國務(wù)院高度重視《行政許可法》的貫徹實施，*年1月，召開了各省、自治區(qū)、直轄市政府和國務(wù)院各部門主要負責(zé)人參加的工作會議進行部署，并舉辦了省部級領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班。各地方、各部門按照國務(wù)院的部署，對本地方、本部門的行政許可項目及其依據(jù)和實施主體進行了全面清理。據(jù)統(tǒng)計，自《行政許可法》頒布以來，31個省、自治區(qū)、直轄市政府和58個國務(wù)院部門，共清理行政許可項目25,797項，取消8,666項，調(diào)整1,841項；在清理行政許可依據(jù)和清理行政許可實施主體上也做了大量工作。今年，國務(wù)院審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定，對國務(wù)院各部門的行政許可項目再進行一次全面清理。
三是完善應(yīng)急管理的體制、機制和法制，提高預(yù)防和處理突發(fā)事件的能力。國務(wù)院總結(jié)防治“非典”的經(jīng)驗，認真研究和加強政府應(yīng)急管理工作，制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項應(yīng)急預(yù)案、80件部門應(yīng)急預(yù)案。同時，制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》等行政法規(guī)，向全國人大常委會提交了《傳染病防治法（修訂草案）》、《動物防疫法（修訂草案）》、《突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》等法律議案。
四是，制定《政府信息公開條例》。今年4月5日，國務(wù)院公布了《政府信息公開條例》。這是推進依法行政、建設(shè)法治政府的重要舉措，對提高政府透明度，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強政風(fēng)建設(shè)，預(yù)防腐敗現(xiàn)象，都具有重要意義。
五是著力推進基層政府依法行政，夯實基礎(chǔ)，加快法治政府建設(shè)步伐。推進依法行政、建設(shè)法治政府，重點在基層，難點也在基層。國務(wù)院高度重視推進基層政府依法行政工作，今年7月國務(wù)院召開了全國市縣政府依法行政工作會議，總結(jié)交流了近些年來市縣政府推進依法行政取得的成績和經(jīng)驗，分析了存在的主要問題，對今后一個時期推進市縣政府依法行政工作作了全面的部署。
問：加強政府立法工作，提高立法質(zhì)量，是全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的前提和基礎(chǔ)。請您將近年來政府立法工作的主要內(nèi)容介紹一下。
答：從*年到2007年7月，國務(wù)院共向全國人大常委會提交法律議案33件，制定行政法規(guī)125件。同時，有規(guī)章制定權(quán)的地方政府結(jié)合本地實際制定了2925件地方政府規(guī)章，起草了大量地方性法規(guī)，國務(wù)院部門制定了1099件部門規(guī)章。國務(wù)院在近年來的政府立法工作中，始終注意抓了以下幾個方面：
一是高度重視保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和人身健康等公共安全方面的立法，向全國人大常委會提交了《突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》、《治安管理處罰法（草案）》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法（草案）》等法律議案，制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動物疫情應(yīng)急條例》、《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》、《煙花爆竹安全管理條例》等行政法規(guī)。
二是高度重視深化經(jīng)濟體制改革、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序等完善社會主義市場經(jīng)濟體制方面的立法，向全國人大常委會提交了《反壟斷法（草案）》、《公司法（修訂草案）》、《企業(yè)所得稅法（草案）》、《電子簽名法（草案）》等法律議案，制定了《直銷管理條例》、《糧食流通管理條例》等行政法規(guī)。
三是高度重視教育、文化、衛(wèi)生等社會管理和公共服務(wù)方面的立法，向全國人大常委會提交了《義務(wù)教育法（修訂草案）》、《傳染病防治法（修訂草案）》等法律議案，制定了《艾滋病防治條例》、《血吸蟲防治條例》、《工傷保險條例》等行政法規(guī)。
四是高度重視約束行政權(quán)力、規(guī)范行政行為的立法，向全國人大常委會提交了《行政許可法（草案）》、《公務(wù)員法（草案）》等法律議案，制定了《政府信息公開條例》、《行政復(fù)議法實施條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》等行政法規(guī)。
問：行政執(zhí)法領(lǐng)域一直是社會各界關(guān)注的焦點。本屆政府在規(guī)范和改進行政執(zhí)法方面采取了哪些措施？
答：行政執(zhí)法涉及人民群眾的切身利益，既是推進依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是難點。目前，一些地方和領(lǐng)域重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法力量分散的現(xiàn)象仍然存在，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題還比較突出，執(zhí)法權(quán)力與利益掛鉤、與責(zé)任脫鉤的問題還沒有從根本上解決，侵害人民群眾合法權(quán)益和以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象仍時有發(fā)生。針對這些問題，國務(wù)院囑要抓了兩個方面的工作：
一是推進行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為。按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署和要求，各省、自治區(qū)、直轄市政府積極開展相對集中行政處罰權(quán)工作，進行綜合行政執(zhí)法試點。據(jù)統(tǒng)計，除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的82個相對集中行政處罰權(quán)試點城市外，還有190個市級政府和804個縣級政府開展了相對集中行政處罰權(quán)工作。183個市級政府和830個縣級政府開展了綜合執(zhí)法試點工作。相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的領(lǐng)域已從最初的城市管理逐步擴展到文化、旅游、礦山安全、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等領(lǐng)域，有效整合了分散的執(zhí)法力量，減少了執(zhí)法人員，提高了執(zhí)法效能，較好地解決了多頭執(zhí)法、相互扯皮、執(zhí)法擾民的問題。
二是推行行政執(zhí)法責(zé)任制，確保法律法規(guī)的正確實施。2005年7月9日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》。根據(jù)《若干意見》的要求，各地方和各部門依法界定執(zhí)法職責(zé)，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，建立健全執(zhí)法主體資格制度和行政執(zhí)法案卷評查制度，建立評議考核制和錯案追究制，積極探索行政執(zhí)法績效評估辦法。各省、自治區(qū)、直轄市政府和國務(wù)院各部門都修改、廢止了一批職責(zé)交叉或者與上位法相抵觸的執(zhí)法依據(jù)，清理了一些不合法的行政執(zhí)法主體，在一定程度上理順了執(zhí)法關(guān)系，提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。
問：對抽象行政行為的監(jiān)督是依法行政的一項重要內(nèi)容。請您將本屆政府在加強法規(guī)規(guī)章備案審查的有關(guān)工作介紹一下。
答：國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)多次強調(diào)要認真貫徹實施《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》，加強對抽象行政行為的監(jiān)督，維護法制統(tǒng)一和政令暢通。四年多來，國務(wù)院法制辦共審查報國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、規(guī)章1017件，發(fā)現(xiàn)存在問題的319件，作出處理的309件。各省、自治區(qū)、直轄市積極研究建立地方四級政府、三級監(jiān)督的規(guī)范性文件備案審查制度。目前，31個省、自治區(qū)、直轄市政府和90%以上的市級政府、80%以上的縣級政府已經(jīng)建立了對所屬部門和下一級政府的規(guī)范性文件備案審查制度。據(jù)統(tǒng)計，各省、自治區(qū)、直轄市政府四年來共收到報送備案的規(guī)范性文件26,238件，發(fā)現(xiàn)問題并作出處理的1286件，有效地維護了法制統(tǒng)一和政令暢通。
今年年初，國務(wù)院決定對現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和規(guī)章進行一次全面清理。并明確要求要堅持開門清理，充分發(fā)揮專家、學(xué)者的作用，充分聽取社會各界的意見，在綜合各方面意見和建議的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)行的行政法規(guī)和規(guī)章提出繼續(xù)有效、需要修改完善、應(yīng)當(dāng)宣布失效或者應(yīng)當(dāng)廢止的意見，報制定機關(guān)批準(zhǔn)后向社會公布。目前這項工作正在緊張進行。
問：行政復(fù)議是化解行政爭議的重要法律渠道，也是全面推進依法行政的一項重要舉措。通過加強行政復(fù)議工作，對于加強行政監(jiān)督、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了哪些作用？
答：2006年9月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，對加強新形勢下行政復(fù)議工作提出了明確要求。同年12月，國務(wù)院召開全國行政復(fù)議工作座談會，對進一步加強行政復(fù)議工作作了全面部署。今年5月，國務(wù)院了《行政復(fù)議法實施條例》，對行政復(fù)議的一些基本制度具體化，增強可操作性，進一步暢通行政復(fù)議渠道。近幾年來，各地方、各部門不斷完善行政復(fù)議的配套制度和具體程序，通過建立行政復(fù)議聽證和案卷公開查閱制度等多種方式，努力提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率。
自《行政復(fù)議法》頒布實施至2006年底，國務(wù)院共收到行政復(fù)議申請2997件，辦結(jié)2950件；各地方和國務(wù)院各有關(guān)部門共受理行政復(fù)議申請51萬多件，其中平均維持率為57%，改變率為19%，申請撤回率為18%。全國80%的行政復(fù)議案件能夠做到“案結(jié)事了”，申請人不再向法院起訴。在經(jīng)過行政復(fù)議后又向法院起訴的案件中，法院平均維持率為58%，改變率為16%，當(dāng)事人撤訴率為18%，當(dāng)事人對行政復(fù)議的滿意度逐年提高。行政復(fù)議制度在化解行政糾紛，糾正違法、不當(dāng)?shù)男姓袨椋S護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。
問：最后，請您對以上介紹作一總體評價，其主要進展包括哪些內(nèi)容？。
答：應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)過各級行政機關(guān)上下齊心、共同努力，近年來我們推進依法行政、建設(shè)法治政府的工作成效是顯著的，取得了新的重大進展。主要表現(xiàn)在六個方面：
一是行政機關(guān)依法行政的意識普遍增強，依法行政的能力和水平進一步提高，依法行政已經(jīng)成為絕大多數(shù)行政機關(guān)工作的基本準(zhǔn)則。許多地方政府和部門在實施重要文件或者工作措施前，首先進行合法性審查，防止違法行政行為發(fā)生；行政機關(guān)在處理重大問題時依法決策、依法處理的自覺性明顯增強，越來越注重運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，有效預(yù)防和化解了一些容易引發(fā)社會不穩(wěn)定的矛盾和糾紛。
二是制度建設(shè)質(zhì)量明顯提高。依法享有立法權(quán)的地方政府和國務(wù)院部門圍繞黨和國家中心工作，重視擬定立法工作安排，增強政府立法工作的計劃性；注重深入調(diào)查研究，通過論證會、聽證會以及向社會公布法規(guī)、規(guī)章草案等方式，廣泛征求意見，提高政府立法的科學(xué)性和透明度。從本屆政府的立法實踐來看，無論是提出的法律草案、地方性法規(guī)草案，還是制定的行政法規(guī)和規(guī)章，針對性和可操作性都明顯增強。
三是政府決策的科學(xué)化、民主化程度明顯提高。各地方、各部門通過建立健全重大事項決策的集體討論、專家論證、社會公示和聽證、決策跟蹤與評估、決策失誤責(zé)任追究等制度，完善了群眾參與、專家咨詢和政府決策相結(jié)合的決策機制，有效避免了政府決策的盲目性和隨意性，防止和減少了決策失誤的發(fā)生。
四是政府職能進一步轉(zhuǎn)變，行政管理方式不斷創(chuàng)新。許多地方和部門通過貫徹行政許可法，減少行政審批事項，充分發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)，社會中介機構(gòu)和行業(yè)組織依法自我管理，公民、法人和其他組織依法自我決定有關(guān)事項的作用，減少了政府對經(jīng)濟和社會事務(wù)的不必要干預(yù)。同時，對保留的行政許可事項進行規(guī)范，結(jié)合政務(wù)公開，積極推行社會聽證、專家咨詢論證和審批公示等制度，建立和完善責(zé)任追究制度和信息反饋機制，加強監(jiān)督制約。越來越多的地方和部門還通過“一個窗口對外”、“行政服務(wù)中心”等方式，推進政府管理方式的創(chuàng)新，更好地為基層和群眾服務(wù)。
五是通過理順行政執(zhí)法體制，規(guī)范執(zhí)法程序，加強執(zhí)法監(jiān)督，行政執(zhí)法狀況不斷改善。許多地方和部門通過認真開展相對集中行政處罰權(quán)工作和綜合執(zhí)法試點，較好地解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、隨意執(zhí)法的問題；通過建立行政執(zhí)法責(zé)任制和考核評議制，規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使，采取多種形式開展行政執(zhí)法檢查，執(zhí)法監(jiān)督取得了明顯成效，行政執(zhí)法的規(guī)范性有了顯著提高。
六是依法行政理論研究取得了重要進展。隨著依法行政的推進，法學(xué)理論工作者和實際工作者密切配合，堅持理論聯(lián)系實際，從不同角度對依法行政的基本范疇、基本理論、基本原則和實際問題進行了深入研究，為依法行政的實踐提供了有力的理論支持。
