行政體制論文
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行政體制論文范文第1篇
根據黨的十四大報告精神，從今年起，我國將進行大規模的機構改革。人事勞動制度改革，盡快推行公務員制度。它標志著我國行政管理體制和模式將隨之而發生巨大變化，并對黨政機關的秘書工作產生重要影響。
十多年來，黨和政府一直致力于行政體制改革，其間進行過三次較大規模的機構改革，基本方向是實行政企分開、轉變職能、精簡機構，提高效率。但由于社會主義市場經濟的大環境還沒有完全形成，舊的高度集中統一的思想觀念還沒有徹底轉變，干部人事制度改革沒有及時跟上，致使一些機構減而復增。黨的十四大確定建立社會主義市場經濟體制的目標，隨著市場經濟的建立，加快改革開放和現代化建設的步伐，可以預見行政體制將要發生一系列的重大變化。
政府的微觀經濟管理職能逐漸削弱或消失，宏觀經濟管理的職能將進一步加強。
行政與企業將進一步分離，企業將真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體。
財政投資管理體制將發生重大變化。今后國家的財政支出將分為三大部分：一是用于那些周期長、利潤少、規模大、單個企業不愿投資或無力投資，又是社會所必需的項目。二是用于社會公共事業，如教育、衛生、撫恤、救濟、公共工程等。三是用于行政支出和國防支出。這些變化，對減輕財政負擔，增強企業的生存和發展能力;促進市場經濟的發展大有益處。
金融機構的性質將朝著企業化的方向變化。
國家包辦、包管事業單位的格局將被打破。
人事制度改革將在更廣闊的領域里展開。
教育行政部門將逐漸減少對學校的行政干預，使各類學校朝著自主辦學的方向發展。一是教育、教學將朝著注重職業教育和能力培訓的方向發展，以適應市場經濟對各類人才的需求。二是改變單一的辦學經費由國家統一撥款的模式，學校可以多方籌集辦學資金，私立學校、社會辦學將有一個較大的發展。三是高等學校將淘汰一些落后的專業，根據市場經濟的要求設置專業和課程，配備師資。四是學校內部將實行教師職務聘任制，進行工資分配制度的改革，建立激勵競爭機制。五是大中專學校畢業生的就業，同樣要經過市場的挑選。在實行國家公務員制度后，大學畢業生不再和官員資格劃等號。
政府行政機構和人員將大幅度削減。
行政管理體制改革也給秘書工作提出了新的更高的要求：
首先，要迅速轉變觀念。秘書工作是當領導參謀助手的工作。
其次，要轉變工作方式和工作作風。在市場經濟條件下，政府用行政命令直接管理的方式逐步向用政策引導的方式轉變，秘書工作的方式方法也要適應這個轉變。
行政體制論文范文第2篇
一、庭審中，法官應加強對行政機關舉證指導，提高庭審質量和效率。
《行政訴訟法》第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”。由此可見，行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質的區別。人民法院對具體行政行為的審查，主要是認定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須“證據確鑿，適用法律法規正確，符合法定程序”三項條件必須同時具備，當被告行政機關不能證明具體行政行為所依據的事實時，就由被告承擔敗訴的的結果，原告并不因為舉不出證據反駁行政機關認定的事實而敗訴，對具體行政行為合法性的舉證責任由行政機關負擔，舉證責任制度是行政訴訟所特有的。庭審中，被告必須通過大量證據證明其具體行政行為的合法性。如果行政機關把一些與所審查的具體行政行為無關聯的、不合法的證據在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據雜亂無章、毫無順序地讓原告辯認，必然拖延庭審時間。因此主審法官在法庭調查開始后，必須明確地對行政機關的舉證進行引導，例：在審理行政處罰具體行為是否合法案件，應由行政機關向法庭證明原告違法的事實。在被告出示證據之前分類要求被告舉證，并詢問被告所舉證據是為了證明什么，是什么時間取得的，為原告質證打開思路，保證質證效果。筆者認為，應從以下幾個方面指導舉證。
1、重點出示具體行政行為作出之前所取得的證據。
行政機關在作出某具體行政行為之前，應先取得實施該具體行政行為的充分證據，然后才能作出影響相對人權利、義務的決定。如果證據不足，行政機關即不能作出該具體行政行為，即使作出，法院也可以判決撤銷。可以說在具體行政行為作出之前行政機關取得的證據，對具體行政行為的合法性起著決定的作用。行政機關舉證不在于多，而在于所舉證有無證明力。庭審法官應引導行政機關向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據。對于庭審時間長短，法律未作明確規定，審判實踐證明庭審法官必須在有限的時間內，保證當庭舉證、質證、論證、辯論的完成，必須提高庭審效率。庭審效率提高的一個重要體現就是在單位時間內把“事”做的更多更好。如果庭審法官對被告舉證稍加指導，就有充分的時間對有證明力的證據進行質證，讓原被告雙方就質證的證據展開充分的辯論，保證質證效果。如果遇到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據，庭審法官應采取什么態度呢？有兩種觀點：一種觀點認為在庭上出示什么證據是當事人的權利，法院對證據怎么認定是法院的事；另一種觀點認為當事人在庭上應出示具有證明力的證據，不能把法律規定了沒有證明力的證據在庭上出示、宣讀，庭審法官發現這種情況應予制止。筆者傾向于后一種觀點。作為行政訴訟，舉證責任在被告一方，被告是國家行政機關，其出庭人員是具有一定法律知識的國家工作人員或專業律師，庭審法官只要對被告舉證加于指導，是完全可以保證被告舉證質量的，只在這樣才能保證質證效果，為法院分析判斷證據打下良好的基礎。
筆者在此講到被告應重點出示具體行政行為作出之前所收集的證據，并不是說具體行政行為作出之后，行政機關就不能收集證據。《行政訴訟法》第34條規定：“人民法院有權要求當事人提供或者補充證據”。根據《行政訴訟法》第34條的規定，被告經法院批準，仍可以在作出具體行政行為之后收集證據。對這些證據的范圍行政訴訟法未作明確規定。筆者認為，行政機關在作出具體行政行為之后，經法院準許可以收集證據，這些證據的范圍是有限的，法院的“權”也是有限的。如果法院可以允許行政機關在作出具體行政行為之后補充任何證據，法院并以此為證據作為定案的根據，那么“以事實為根據、以法律為準繩”就不能在行政訴訟中得到體現，這條法律基本原則就會成為一句空話，行政管理相對人的權利就得不到保障。那么在什么情況下，被告可以在作出具體行政行為之后收集證據呢？根據《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第二十八條的規定，具有下列情形之一的，被告經法院準許可以補充相關的證據：1、被告在作出具體行政行為時，已經收集證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的；2、原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。人民法院也只有在這兩種情況下才能有權允許被告向原告或其他人收集證據或補充證據。因此在庭審中，主審法官應首先要求行政機關出示或宣讀具體行為作出之前所收集的證據。
2、提供作出具體行政行為的事實和程序證據。
具體行政行為是行政機關將普遍性規范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實性行政行為和程序性行政行為，程序性行政行為是指行政機關的某種實體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調查開始后，在被告舉證之前，應要求被告向法院說明證據的基本情況和應證的事實。首先要求行政機關出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據，即法定程序舉證，如行政文書送達回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序合法的程序性證據。其次被告應向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實依據。具體行政行為的每一個事實要件，都應當有相應的證據支持。如果沒有相應的證據支持，行政機關認定的事實就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個重要方面就是具體行政行為所認定的事實是否清楚，是否有證據支持。因此，行政機關向法院出示作出具體行政行為的事實依據是行政訴訟舉證的一個重要方面。在我國是“程序”、“實體”并重，所以在要求被告出示這方面證據時，也應同樣對待。
3、提供作出具體行政行為所適用法律，法規和其他規范性文件。
行政機關適用的法律、法規、規范性文件范圍大、條文多、專業性強，行政管理相對人對這些規范的了解受到很大限制，就是審判人員對這些規范也了解不夠。所以，法律明文規定行政機關應向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規和規范性文件。在庭審時行政機關必須當庭出示，宣讀具體行政行為所依據的法律、法規，并當庭質證。在此筆者要強調的是在行政法律規范體系中法律、行政法規、地方性法規、地方性規章、法律層級排列有序、其法律效力依次遞減，因此在庭審時，審判人員應要求被告重點出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規。其次是地方性法規，再其次是行政規章
4、提供證明具體行政行為屬于其職權范圍和是否的證據。
行政訴訟中，如果行政機關的職權范圍法律規定明確，原被告雙方無爭議，則被告不需要提供此類證據。如果原告提出行政機關超越職權范圍行使職權或，庭審法官應指導被告提供行政機關是在職權范圍內使權力沒有的證據。
行政訴訟中，庭審法官應怎樣引導被告舉證是衡量庭審法官庭審綜合能力的一個重要方面，在此要指出的是因行政案件的種類不同，原告的訴訟請求不同，被告的舉證內容也有不同，一般行政案件，庭審法官應主要把握好以上四點。
二、行政案件庭審如何進行質證。
行政訴訟中的質證有廣義和狹義之分，狹義的質證是指被告在開庭出示證據后，由原告當庭辨認，提出異議；廣義的質證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據后，由原告辨認，向被告詢問，提出反證，雙方進行辯論等方式證明其證據效力的一種訴訟制度。行政訴訟法對質證未作明確規定，行政訴訟如何質證，成為一個值得探討的話題。依照民事訴訟法第六十六條之規定，行政訴訟案件定案的證據，必須是經法庭質證的證據。法庭對證據的審查、判斷正是貫穿當事人的質證過程。由此可見，行政訴訟中，質證是行政庭審的一個非常重要的環節。那么，行政案件庭審行政審判人應怎樣把握好質證這一環節呢？怎樣進行質證呢？筆者談談下列意見。
1、行政案件舉證、質證交叉進行，一證一質，充分體現辯論式開庭審理方式特點。
行政訴訟的質證是伴隨著行政機關的舉證而產生的，原告對行政機關證據的質證以行政機關的舉證為前提，行政訴訟的舉證責任在被告一方，因此行政訴訟的質證與民事訴訟的質證有所區別。民事訴訟的質證一般采用一證一質法、分類質證法、綜合質證法三種質證方法。行政訴訟的質證筆者贊同采用一證一質法，即將被告所舉的證據和法院調取的證據由原告逐一質證，提出反證，雙方展開充分辯論。這樣能使法庭辯論貫穿于庭審始終，充分體現辯論式開庭審理方式的特點。如果行政案件的質證采用分類質證法或綜合質證法，其結果是被告不斷地在出示、宣讀證據，原告為記清楚每一證據埋頭記錄，旁聽者也記不清諸多證據是為了證明什么，原告對此證據是什么態度，主審法官也無法對證據進行當庭論證，因此行政訴訟的質證采取一證一質是比較科學的。
2、原被告應對質證的證據的證明力展開充分的辯論。
法庭調查過程中，被告舉證后，原告對被告出示的證據提出異議，雙方對質證證據的不同意見，是在質證過程中雙方展開充分辯論，還是在法庭調查結束后，法庭辯論階段由原被告雙方辯論。現存在兩種不同的意見。筆者傾向于前一種意見即在質證過程中，原被告對質證據展開充分辯論。原告對證據的質證過程也正是庭審法官對證據的證明力的判斷過程。如果雙方不對質證的證據展開充分的辯論，審判人員是無法分析此證據的客觀性、關聯性和合法性的，更無法對此證據的證明力進行正確判斷。無論是被告所收集的證據還是法院所取得的證據，都可能存在某些不真實、不合法的成分。有的可能與案件沒有直接聯系，只有讓原被告就質證的證據展開充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質證，才能使事實的真象越辯越明，才能使法官正確判斷證據的證明力。如果質證時，雙方辯論意見都留到法庭辯論階段提出，往往會出現原被告當事人對證據證明什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判斷證據的證明力，還會無限延長開庭時間。因此在法庭調查過程中，原被告就質證的證據展開充分的辯論是提高庭審效率的一個重要舉措。
3、原被告對具體行政行為認定的事實爭議較大的，應要求證人當庭質證。
在行政訴訟中，證人證言是具體行政行為認定事實的一種常見證據，行政機關用證人的證言這種證據來證明具體行政行為認定事實的存在。當行政管理相對人對事實持否定態度，雙方爭議較大時，人民法院開庭審理此類案件，庭審時應要求證人當庭質證。如果證人不出庭作證，被告出示證人證言的真偽，證人作證的背景，證人與本案有無利害關系，證人的感知能力，記憶能力，行為能力等等，庭審法官是不可能完全知曉的。不排除有行政機關在作出具體行政行為以后，找證人補證或誘導證人作證的情況。因行政訴訟當事人地位的不平等，法院審判人員必須高度重視保護行政管理相對人的合法權利。為避免以上情況的發生，人民法院對具體行政行為所認定的事實進行嚴格審查，行政機關收集的證據所涉及到的證人應要求其出庭當庭質證，這樣有利益查明案件的真實情況，有利于判斷證人證言于的證明力，有利于監督行政機關依法行政。證人怎樣出庭質證，筆者認為應注意幾點：一是原被告雙方對事實無爭議，僅對具體行政行為程序是否合法爭議較大的，證人不必出庭作質證，以減少不必要的工作量；二是證人不能聽庭。證人聽庭會使證人作證帶有傾向性，不利于查明案件的真實情況；三是證人出庭之前，庭審法官詢問當事人要求證人作證是為了證明什么事實。證人出庭后應先讓證人陳述事實后，再根據作證情況有條件地允許雙方當事人發問，以免當事人誘導證人作證。
4、讓原告充分行使質證權
行政訴訟主體與民事訴訟主體不同，行政訴訟主體雙方處于不平等的地位，擁有大量行政職權的行政機關與行政管理相對人之間是管理與被管理，決定與被決定的關系，行政機關處于主動和優越的地位。作為行政管理相對人能到法院提起行政訴訟，往往需要很大的勇氣和膽量。行政訴訟法的立法宗旨首先是保護公民、法人和其他組織的合法權益。因此在行政訴訟中法庭辯論開始后，如果原告對被告所舉證證據提出異議，作為主審法官就允許原告對不清楚地方向被告發問，提出自己的反面意見，提出反證，再雙方展開辯論。
行政體制論文范文第3篇
一、執罰機關龐雜、職能交叉的現象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。
為了表述方便，我們將具有行政處罰權的行政機關或被依法授權、委托的組織成為執罰機關。在現行《行政處罰法》中，雖然單設了專門一章對行政處罰的實施機關作了規定，但對現行的執罰機關混亂的現狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執罰職能的不合法組織通過規章委托，又變相的取得了執罰權，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執罰組織。據統計，我國約80%的法律、90%的地方性法規和全部行政法規、規章都設立了行政處罰權，由此產生了數量龐雜的執罰部門，具體有公安、海關、工商、稅務、衛生、質量技術監督、煙草、醫藥、鹽業、農業、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執法風險大，利益小，導致執罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執罰部門又相互爭權，競相處罰。同時，由于執罰部門過多，又在某些部門形成執法人員數量不足的形象，執罰活動靠搞突擊執罰、聯合執法來完成執法任務，以應付上級的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規定國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但因為該法律條款非強制性條款，每個執罰部門必然片面強調自身職能的重要性和專業性，肯定不愿輕易得將自己的執罰權交由其他部門行使，這樣，執罰部門龐雜的現象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規和規章的不斷增加，一些新的執罰部門就會不斷出現，執罰隊伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權交由行政機關行使，是導致行政權力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對公民或組織人身、財產、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權，應屬司法權的范疇。而我國現行行政處罰體制是在過去計劃管理體制下逐步形成的，過分強調了行政權威，而忽視了國家權力分權制衡的原則，一些行政機關借助歷史機遇，獲取大量的行政處罰權，通過多年的苦心經營，不進行政職權遍布公法領域，而且還將觸角逐步伸向私法領域，一行政權力干預公民或組織之間的平等主體之間的私權糾紛。
行政機關千方百計爭奪行政處罰權，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機構改革中能夠保住一席之地，這也是政府機構改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個重要原因。另一方面，擁有行政處罰權也能給部門自身帶來一定的經濟利益。我國現有行政執法部門的經費名義上是執行收支兩條線，但真正落實的僅是少數。大多數執罰部門經費短缺，必須靠上級財政部門的罰款返還來彌補。更有一些執罰部門的經費實行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財政保障體制就必然導致了趨利執法和自費執法的現象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵當事人違法，因為這樣才能有錢可罰，由此形成了“養違法”的現象。如某地公安派出所為罰款創收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創造了執罰機關執罰創收的奇聞。利益的趨勢只能驅使行政機關更加愿意濫用行政處罰權，總是千方百計的保留和爭取更多的行政處罰權，從而引發行政權力的再度膨脹。
三、現有行政權力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護第三人合法權益的目的。
現有行政機關的大部分行政權力是與其行使宏觀調控、社會管理和公共服務等職權相匹配的，勸導性、指導性較強，法定強制力相對司法權而言比較弱。目前，除公安、海關等少數行政執法機關擁有對人、對物的行政強制權外，其他機關一般不具有這種行政強制權。而現行行政處罰過程中，又不能沒有上述權力的保障。諸如現行行政除案件的相對人作偽證；向行政機關提供假證；拒不提供有關材料、信息；拒絕行政機關檢查；拒絕接受行政執法機關的行政調查等諸多現象，在現有行政處罰體制中運用現有行政權力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導致行政執法人員或采取非法手段行使行政權，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現有體制進行徹底改革。
我國現有行政處罰案件有相當多的都和第三人權益受到侵害相聯系。第三人希望國家在對違法行為進行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權利得到救濟。顯然，這種救濟最終還需司法權來保障。而我國現有行政保護制度中，如商標權保護、消費者權益保護、治安案件人身傷害賠償等，雖然賦予相應行政機關在進行行政處罰的同時，可以對涉及民事賠償的部分一并做出處理，但并沒有法律最終強制力。而且，一些行政機關擔心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權，使這類法律規定形同虛設。
而且，現行行政處罰程序所設置的一般程序，諸如立案、調查、內部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強制執行、行政復議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費大量政府資源，反而很難達到預期目的。
我們知道，行政執法體制必須符合國家權力分工制衡與協作的原則要求，必須體現國家意志的唯一性、強制性和有效性。我國目前的政府機構改革雖然蘊含著較為深刻的制度創新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫頭，腳痛醫腳的性質，而缺乏前瞻性與預防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現狀，還是行政處罰改革適應時代的發展，確實是一個值得考慮問題。我們應該借鑒包括西方法制社會在內的所有人類文明成果，結合我國實際，與世俱進，建立一套新的能夠適應現代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補補，應付了事。具體而言：
一、將現有執罰部門適當集中，僅賦予其當場行政處罰權和一般程序調查權、行政處罰建議權。除公安、海關、稅務部門外，其他部門執法權全部合并，統一交由各級人民政府行使。根據我國憲法和各級人民政府組織法的規定，各級人民政府是國家行政機關，享有包括行政執法權在內的國家行政權力。但實際上各級政府的執法權力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權與政府。將行政處罰案件調查權與決定權分離，是按照行政權與司法權分工原則，將行政處罰決定權從現有行政權力中剝離出來。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質輕微的狀況，可以授權行政機關行使相對人沒有異議的當場處罰權，但僅限于案件事實簡單清楚，不需要另行調查取證，僅處以警告或一定數額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機關只能依法對違法行為進行行政調查，并提出行政處罰建議。
二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權、行政強制措施決定權、行政處罰強制執行權。依托現有人民法院的行政庭，單獨成立行政法院，由行政法院的行政法官根據行政機關的申請，針對違法行為簽發行政調查令，行政執法人員持行政調查令對違法行為人或組織進行強制性的行政調查，必要時可以申請行政法官簽發行政強制措施令，對涉案物證進行查封、扣押。由于一切活動都是由行政法官決定，既保證了司法權對行政權的時時監督，又賦予了行政調查行為的權威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機關收集的證據和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨立行使行政處罰決定權。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強制執行。
三、行政處罰案件的權由縣級以上人民政府法制機構行使。縣級以上人民政府法制機構僅負責訴訟程序的操作，不參與行政調查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提訟。
對現有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權、司法權的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應是我們今后改革的方向。我們應當先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學的運作制度，才會使政府在管理社會和經濟事務中發揮更大的作用。
參考文獻
1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社
2、應松年主編《行政法學新論》中國方正出版社
3、鐘明霞《我國行政處罰法的缺陷分析》（《法學》雜志1998年第4期）
行政體制論文范文第4篇
關鍵詞：保險監管;償付能力
2001年12月11日,中國正式加入世界貿易組織(WTO)，中國保險業從此打開了通往世界保險市場的大門。對中國保險業來說,加入世貿組織不僅要面對保險市場競爭所提出的挑戰,更重要的是對國際市場游戲規則的把握與認同。因此,了解國際保險監管發展趨勢,借鑒國際保險監管先進經驗,對我國保險監管體系的形成和制度建設提出可行的政策建議,是當務之急。
1.我國保險償付能力監管現狀及其不足
我國目前采用的償付能力監控指標是在借鑒歐盟償付能力額度制度和美國風險資本管理的基礎上形成的,其中包括定性和定量監管兩個方面。定性監管主要規定了保險條款、費率、準備金的提存,規定了保險公司單個風險自留額和全部風險自留額,并對保險公司的資金運用進行了規定;定量監管主要是采用了英國的最低償付能力額度思路。但與實施這種保險償付能力監管相配套的一系列制度體系和監管指標尚有許多不合理、不完善之處。
1.1缺乏完整的保險會計準則體系。
保險公司不僅同一般企業一樣自主經營、自負盈虧,而且還承擔著社會保障的責任,關乎廣大投保人的利益。保險公司的兩重性質決定了其會計行為規范的兩重性:一方面需符合一般財務會計原則,其主要目的在于保證保險公司對外財務信息的披露,要求真實、公允地反映保險公司會計期間內的經營成果和資產負債表日的財務狀況,要求保險公司的財務信息與其他行業保持可比性;另一方面要符合監管會計原則,主要服務于保險監管當局為保證保單持有人利益而監控保險公司償付能力的需要。因此,保險公司在會計制度的設計上,不僅需要建立適合于保險行業的財務會計制度,還需要重視監管會計制度的建設。目前,國際上發達國家，如美國、日本都建立了專門的保險監管會計制度,而我國僅于2004年下發了《保險公司償付能力報告編報規則——準則公告第1號:固定資產、土地使用權和計算機軟件(征求意見稿)》,保險監管會計制度建設總體尚處于初始階段。
1.2缺乏統一的保險企業會計制度標準。
目前我國的保險企業會計制度實行兩種標準,一種是適行于上市公司和股份公司《金融保險企業會計制度》(2002年1月1日頒布),另一種是非上市和股份公司實行的《保險公司會計制度》(1999年1月1日頒布),兩種制度最大的區別是在《金融保險企業會計制度》中更加強調了會計的謹慎性原則,更有利于反映會計信息的真實性。由于兩種制度對會計要素的確認原則及方法不同,對評估保險公司的實際財務狀況及償付能力也會帶來直接影響。
1.3監管指標不全面,預警作用不明顯。
保險財務監管指標體系的建立不僅要做到滿足現狀,更要能夠對以前的財務狀況進行分析,并對以后的經營態勢做出合理預測。我國在借鑒美國保險監管指標體系基礎上建立的財務指標體系只是側重于公司盈利和經營性風險的分析,涉及綜合性財務狀況和準備金方面的指標較少。而美國的保險監管財務指標僅對產險公司就設立了11個指標,從綜合財務狀況、利潤經營狀況、流動性和準備金等多方面來綜合考核公司的經營狀況。我國只借鑒了美國監管指標體系的一些指標,沒有設立一套類似于美國的對歷史數據財務狀況的追蹤分析系統,在美國對歷史數據財務狀況的追蹤分析系統中3年前提出過警告的公司中,有80%的公司最終都破產了。
1.4缺乏對財務指標的動態監管。
我國評估保險公司財務指標的償付能力是以1年內公司認可資產減認可負債的差額作為標準的,只測算這一時期保險公司的靜態償付能力,沒有考慮保險公司長期持續經營的要求,不能真實反映不同保險公司的實際償付能力。另一方面我國使用的一系列財務比率法是定量指標體系構成的,它們在選擇上是否恰當、合理,都會影響到預警系統的運行效率。在2003年下發的《保險公司最低償付能力額度及監管指標管理規定》中只是從認可資產表、認可負債表、最低償付金額幾方面對保險公司的財務情況監管,并沒有聯系保險公司在一定假設條件下的現金流入、現金流出及其對財務狀況的影響做出預測。
2.加強我國保險償付能力監管的建議
2.1進一步重視并加強保險償付能力的監管。
我國保險監管當局對財險公司和壽險公司分別規定了最低償付能力標準,但這些規定并沒有被很好地執行,一些中資保險公司償付能力管理的概念和風險選擇的意識不強,掛賠現象嚴重,整體償付能力依然薄弱。保險公司承擔著廣大被保險人可能發生保險事故而引致的賠償或給付責任,只有本身具有足夠的償付能力,才能保障被保險人的安全,增強消費者的信心。因此保險監管應進一步重視并加強對保險公司的最低償付能力的考核,結合國情,參照國際慣例,改善目前最低償付能力的計算方法,使其更加科學化、合理化,確保保險公司對所承擔的風險具有足夠的賠償或給付能力,保證公司良好的財務穩定性和較高的置信度。同時要注重建立應急機制和化解風險的渠道,一旦發現償付能力不足,應立刻采取諸如辦理再保險、轉讓業務、增加資本金、調整資產結構或是限期整頓、停止部分業務、直接接管等補救措施,重新塑造保險公司的財務信用體系,以維護社會保險園地的正常秩序,促進保險業務的健康發展。
2.2建立完善的保險業法定會計準則體系。
加快保險企業會計制度的規范化、標準化和統一化建設,認真研究并借鑒國外保險會計的規范和標準保險業法定會計準則體系,結合我國保險業發展實際和監管要求,不斷建立完善體現保險行業特殊性的保險業會計準則體系。保險公司可以先按照保險行業通用會計準則(GAAP)編制通用會計報表,再按照保險法定會計準則(SAP)調整為監理會計報表從而滿足投資者和監管部門的不同需要。
2.3建立有預警性和評級等級制度的監管模式。
集中保險公司的資產獲利能力、資產質量、投資收益、準備金充足率、資本金充足率等體現償付能力安全性的各項財務指標,并分析3到5年的財務跟蹤指標和財務評價等級制度,通過多年跟蹤的財務指標來分析發現保險公司經營狀況的征兆,評價公司今后的發展趨勢,并且采用財務評價等級制度的方式對公司的大小和財務狀況進行分類,提高監管的精細化程度。目前,以NAIC(全美保險監督官協會)的IRIS(保險監管信息系統)和RBC(基于風險的資本管理方法)為代表的保險機構償付能力風險預警機制已經在世界各國廣為應用,我國的保險監管應盡快改變傳統的主觀性和經驗性做法,加快監管信息化建設,提高監管效率和質量。
2.4建立由靜態監管向動態監管轉變的監管模式。
對保險公司償付能力進行動態監管的主要內容包括:(1)動態評價保險產品負債與其相對應資產的實際形態是否匹配;(2)不僅是對決算期進行評估,而且通過對未來任一時點現金流量狀態進行模擬,來反映和評估保險公司的所有經營狀況;(3)借鑒美國做法進行利率假設,通過適當的概率分布來確定利率和變化,并考慮公司的各種資產和負債的配置,將公司現金流公式化,計算出各種利率假設下公司的現金流入和流出,以此來評價公司的償付能力。
2.5加強保險行業自律。
成功有序的監管離不開行業組織的自律配合,保險行業協會是保險人或保險中介機構組成的社會團體,其在規范保險市場方面發揮著政府監管當局不具備的協調作用。因為行業組織在起市場主體間聯絡、信息、技術咨詢和共享服務等作用的同時,在某種程度上還能獨立充當市場秩序的維護者和行業經營行為的仲裁者。監管當局應積極支持保險行業組織的建設,以行業的自律擔負起監管的輔助作用,通過保險行業協會加強各保險機構之間的交流與合作,維護保險市場正常的競爭秩序,從而避免同業過度競爭造成虧損和償付能力的不足。
2.6提高保險監管從業人員的素質。
加入WTO,中國保險監管業面臨考驗,保險監管從業人員素質有待提高。加入WTO,意味著中國保險監管在物質或者有形的層面上迅速地向國際靠攏、與國際接軌,但保險監管同時也是一種文化、一種理念,文化和理念上的轉變問題是不可能通過WTO或其他什么協議可以簡單解決的。但事實證明,有形和無形兩個層面之間是緊密相連的,二者既相互促進,又相互制約。只有達到協調一致,才能稱得上是有效的、與國際接軌的保險監管。這里的關鍵問題是所有保險監管從業人員的普遍素質。從現狀看,我國保險監管隊伍是相當不錯的,精練、充滿朝氣。但是必須看到,我們從事保險監管的歷史畢竟太短,對市場經濟和開放條件下保險監管理念、技術和手段的了解、認識和掌握有限。在不少人的觀念中還留存著計劃經濟和封閉經濟體制下政府行為模式的烙印。人的觀念不轉變、素質不提高,所謂的接軌是不會有生命力的。應當看到,在監管機構、監管形式和監管內容上,當前我國保險監管與國際潮流不一致。比如,全球兼并盛行而我國的保險監管則要求產、壽險分業經營,國際保險監管日趨放松對微觀層次的監管而注意對償付能力的審查,我國卻強化對費率、條款的監管。對此,一方面，我們應積極地予以正確評價,我國的保險監管方面基本反映了我國的保險業水平及發展要求,如產、壽險分業經營就促進了我國長期以來發展不足的壽險業務迅速增長,又如從全球購并歷史來看,合總是以分而發展為基礎的。另一方面,我們也應當從國際保險監管中看到我國的發展趨勢。
參考文獻：
[1]黃亞鋒著.論保險公司償付能力監管體系的構建，《保險研究》,2001年06期.
[2]曾靜.完善我國保險償付能力監管的思考，《保險職業學院學報》,2004年04期.
[3]戴娟.借鑒國際經驗加強保險監管體系的建設，《保險研究》,2004年05期.
行政體制論文范文第5篇
「關鍵詞行政程序立法
一、引言
行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規范的總稱，而是作為一部集中系統的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統的法典性的大型法律文件，通常不被認為已經制定了行政程序法。
制定行政程序法，是上世紀初以來世界許多國家越來越普遍的立法現象。20世紀初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀中期，美國制定了聯邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發展產生了很大影響；特別是20世紀后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]
行政程序法的興起和發展在人類政治文明、制度文明進步史上的意義非同尋常。從對國家權力進行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進步表現為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現。在這次浪潮中，法律并不對國家權力的來源進行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現畢竟意味著國家權力運行方式的確定化、有序化，對國家權力有了源自它本身的適當約束。第二次浪潮是現代憲法的出現。在這次浪潮中，法律實現了對國家權力來源的約束，一切不合法的國家權力不被法律所承認，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎，對國家權力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現。這一次浪潮不滿足于對國家權力的總體約束，而是進一步對國家權力的行使過程（主要是行政過程）進行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構建的是國家權力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應當代政治、經濟、社會生活的必然的法律現象，這已為相關的學界所公認。[②]
早在上世紀80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設想和建議。最近十幾年，對于我國是否應當盡早制定行政程序法的問題進行了許多討論。有的專家學者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統一的行政程序法，也有的主張盡快制定統一的行政程序法。現在，人們更加普遍認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。
制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權利與提高行政效率之間的關系；二是對我國行政程序法的結構要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規定之間的關系；三是對行政程序法律關系主體的規定要有一個適當的原則，處理好行政程序法與行政組織法的關系，既要避免把行政組織法的內容規定到行政程序法中來，也要避免以內部程序為理由妨礙公民程序性權利的實現；四是對行政程序法中的實體性規定要有一個正確的認識，使實體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復議法、行政訴訟法之間的關系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。
二、保障權利與提高效率并重及其體現方式
法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關系，這被稱為法律的“目標模式”。確定法律的目標模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項具體的制度安排。所以，把目標模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。
行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權利，為保障公民的程序性權利，行政效率也要作一定的“犧牲”。“克制”也好，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關系需要加以明確，確定行政程序法的“目標模式”。根據對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權利模式”，側重保障公民的程序性權利；另一種是“效率模式”，側重提高行政效率。
近幾年，我國行政法學界對我國行政程序法的目標模式作了很多研究，得到比較廣泛認同的主張是，我國行政程序法既不應采取側重保障公民程序性權利的“權利模式”，也不應采取側重提高行政效率的“效率模式”，應當采取“權利效率并重模式”。即在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[④]
這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現這個模式，這個問題至今還未有深入研究。
一般地分析，在立法時體現法律的目標模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關系；第二個辦法，把目標模式作為一項基本原則，與法律的其他基本原則規定在一起，用以指導這部法律的實施；第三個辦法，在規定每一項程序制度時都充分考慮如何體現法律的目標模式。
用前兩個辦法來體現行政程序法的目標模式都不可取。首先，目標模式在性質上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規定。其次，目標模式在性質上也不是行政程序法的基本原則，因為行政程序法的基本原則是關于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權利義務的原則性規定，而不是關于立法目的之間關系的原則性規定，因而目標模式也不能當作基本原則來規定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實施過程中的問題。設想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規定“保障公民權利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設計中不對權利與效率的沖突作出具體的規定，就等于把這種沖突交給法律的實施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設計中對權利與效率的沖突作出具體規定，又會因為同時存在著原則性規定而給法律實施者提供用原則性規定否定具體規定的可能性，反而給法律的實施造成不必要的混亂。
所以，在制定行政程序法時，應當采用第三個辦法，就是把“權利與效率并重”作為立法者的指導思想，在設計具體制度時逐個地解決權利與效率之間可能發生的沖突，這樣才能使“權利效率并重模式”落到實處。也就是說，目標模式應當是立法者經過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項原則之間關系的基本思路。因此，目標模式應當體現在每一項制度設計中，而不是把它直接以條文方式寫出來。
至此，我們還應當作進一步思考：在設計行政程序法的每一項制度時，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：
第一，通過程序制度的“多樣化”體現“權利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設計兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達，可以設計直接送達、郵遞送達和公告送達；可以設計由相對人簽字的送達和無須相對人簽字的公證送達。總的來說，各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。
第二，通過程序制度的“具體化”體現“權利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是指關于程序制度適用的規定也要具體。特別是，如果關于程序制度適用的規定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機關不適當地選擇簡易程序，以保障公民的程序性權利；同時也有利于避免公民不適當地要求行政機關適用正式程序，以提高行政效率。
第三，通過程序制度的“遞進化”體現“權利效率并重模式”。所謂遞進化，就是使程序制度層層遞進、環環相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創造條件、奠定基礎，后一個程序制度使前一個程序制度實際有效、決不落空。這樣就可根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民程序性權利；或者倒過來，在前一個階段、環節上側重保障公民程序性權利，而在后一個階段、環節上側重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。
可以相信，用以上三種主要方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。
三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結構
行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結構產生重要影響，使程序性法律在結構上基本按照“時間流程”安排各項程序制度，形成以時間為主線的“線性結構”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結構上也應當考慮到程序的時間性，也應當采用這種“線性結構”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結構上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規定在同一部法律中，包括行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結構上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關系。這是制定我國行政程序法在結構上必然要遇到的一個重要問題。
據上所述，行政程序法的結構大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結構。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。這種結構的特征是以行政行為的類別為結構基礎，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結構。這種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規定，也作分則性規定，能統則統，不能統則分。我國行政程序法應當采用哪一種結構方式，下面作一些更為深入的分析。
第一，并列式結構不可取。這種結構使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結構使許多程序制度在同一部法律中大量重復，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結構似乎有一個優點，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實施。但這個優點完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結構方式。
第二，總括式結構也有不足。這種結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能夠克服并列式結構冗長、重復的缺陷，使行政程序法結構簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發揮作為行政程序法典的作用。
第三，總分式結構是較好的選擇。其一，總分式結構能夠充分體現制定集中系統的行政程序法的必要性。行政活動復雜、多樣，為了實現行政法制的統一，應當力求使行政行為統一起來。由于在實體上實現行政行為的統一十分困難，各國主要謀求在程序上實現行政行為的統一。行政程序法擔負著這個重要使命，它要在程序上實現行政行為的統一性。采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負這一使命。其二，總分式結構能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規定各自的實體規范以及特有程序規范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的。總分式結構通過適當的分則性規定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機整體。其三，從根本上講，總分式結構是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結構。所以，總分式結構被大多數國家的行政程序法所采用。
總體上認識總分式結構的合理性并不困難，但是，如何具體地構建總分式結構，還需要作進一步研究。主要研究兩個問題：
第一，如何設計通則性規定。從理論上講，通則性規定應當“跳出”各類行政行為，另行設計適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區的行政程序法卻以行政決定程序為主線設計通則性規定，這應當引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠對相對人的權利義務產生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規定并不妨礙制定通則性規定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規定還可以避免在分則性規定中對行政決定程序再行規定，避免條文的重復。因此，以行政決定程序作為通則性規定是設計通則性規定應當考慮的一個重要方案。當然，這種通則性規定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當程序要求。
第二，如何把握分則性規定的限度。行政程序法要包含行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規定。但是，這些行政行為有的已經制定相關的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規定，但又不能規定得過多，否則就會與專門的法律重復，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經驗和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規定為限。一是原則性規定，即在行政程序法中規定可作為專門法律的基本原則的規定；二是接口性規定，即在行政程序法中規定引據性條款，作為與專門法律的銜接；三是補缺性規定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規定，其他程序制度則由專門法律規定。
四、內部程序的外化與外部程序的內化
從是否涉及相對人程序性權利義務的角度，行政程序分為內部程序和外部程序。內部程序不涉及相對人程序性權利義務，僅對行政機關適用；外部程序涉及相對人程序性權利義務的規范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規定外部程序以外，要不要規定內部程序？目前，不少學者認為行政程序法應當規定內部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。
分析其他國家和地區行政程序法是否規定內部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規定外部程序不規定內部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內部并存型”，既規定外部程序，也規定內部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區和臺灣地區等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規定內部程序的做法占多數。
應該說，行政程序法規定內部程序是必要的。其一，從總體上講，內部程序是外部程序的前提或基礎，不規定內部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎。而很多行政主體是通過內部程序建立的，沒有關于行政主體成立的內部程序，外部程序便沒有前提或基礎。所以，正如民法要對民事主體作出規定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規定。其二，內部程序和外部程序并無嚴格的界限，它們常常隨著具體情況發生轉化或滲透，內部程序可能轉化外部程序，外部程序可能滲透到內部程序中去。比如行政機關內部的會議紀要，從理論上似應屬于內部程序，但在有關行政信息公開的程序制度中，或者在有關制定行政規范的程序中，很可能屬于涉及相對人權利義務的“外部”程序。又如調查，一般來說屬于影響相對人權利義務的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內部，比如對行政機關工作人員進行調查時的人數作出規定。其三，許多內部程序都存在著間接涉及相對人權利義務的可能性。比如，行政機關之間的相互關系對相對人權利義務就有影響，如果行政機關之間不能很好地協調，互相推諉或者互相爭搶管轄權，就可能對相對人產生不利影響。因此，在行政程序法中應當對內部行政程序加以規定。
但是，行政程序法對內部程序應當規定到什么程度？是不是要把行政組織法的內容都規定到行政程序法中來？這個問題應當進一步研究。對此，似應從以下兩個方面把握：
第一，注意外部程序的內化。這是行政程序法需要規定內部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進行而規定內部程序。前面已經提到，外部程序在許多情況下需要以內部程序作為前提或基礎，。行政程序法關于行政主體的規定基本上屬于這種情況，主要包括行政機關的設置、合議機關的合議制度、行政機關相互間的關系、行政機關的管轄權、行政授權、行政委托等。行政程序法對這些內容加以規定以后，這些內容在性質上并不改變，依然屬于內部程序，它們只是因為外部程序的需要而在行政程序法中加以規定，是外部程序向內部程序提出的規范要求。有些內容純屬行政組織法的范疇，不應當在政程序法中規定，比如行政機關的編制等級和編制員額、內部機構的設置、內部呈批程序、公務員制度等。這些內容要不要規定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機關的職權范圍。實際上，行政程序法不應當規定具體行政機關的職權，它只應當規定行政機關不得超越職權進行管轄，為了防止行政機關超越職權，可以進一步規定相對人有權合理懷疑行政機關超越職權，有權通過一定的程序實現對行政機關是否超越職權的監督。
第二，注意內部程序的外化。即當內部程序影響相對人權利義務時，行政程序法應當對這種內部程序加以規定。比如，行政機關派出執行調查的人數，看起來是一個內部程序，但是由于這種內部程序涉及相對人權利義務，便應當在行政程序法加以規定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內部程序，但它對相對人權利義務的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規定。在規定外部程序制度時，會在許多環節上涉及到內部程序，由于外部程序的需要，有關的內部程序便外化為外部程序。這些內容在行政程序法中規定之后，其性質發生了變化，從內部程序轉化為外部程序。發生轉化的原因是因為它們影響到相對人的權利義務。在制定行政程序法時，顯然應當時時注意這個問題。實踐中，內部程序外化最嚴重的情況發生在我國的審批程序中。行政機關內部各處室的分工，常常轉化為對外的獨立審批權，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內的各個職能部門，更是各爭自己的審批權。內部程序外部化的結果，就使一項許可經常要蓋幾十以至幾百個章，嚴重影響公民權利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。
五、實體規范與程序規范的互相依托
行政程序法除了規定程序規范外，要不要規定實體規范？這也是制定行政程序法應當研究的基本問題。其他國家和地區的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規定程序規范，不規定實體規范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實體并存型”，行政程序法不僅規定程序規范，還規定實體規范。屬于這種類型的以聯邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區和我國臺灣地區等國家和地區。[⑦]
有的學者闡述了行政程序法應當規定實體規范的理由。一是認為，程序法中規定實體規范的做法在我國立法實踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實體規范。二是認為，實體規范作為程序法的補充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實現。三是認為，行政實體法有很多重要原則和內容來不及立法，這些原則和內容是行政程序法起碼的前置內容或先決條件，若不在行政程序法中作出規定，行政程序法就得不到應有的支撐。由此得出結論，行政程序法主要規定程序規范，但同時還要規定一些必要的實體規范。[⑧]
我同意行政程序法應當規定實體規范的主張，但上述有些理由不盡妥當。我認為，在行政程序法中規定實體規范，并不是作為程序法的補充，也不是作為權宜之計，而是作為行政程序法應有的組成部分；行政程序法中的實體規范具有特定的性質和一定的范圍，在制定行政程序法時要認真把握。
首先，要正確區分程序規范和實體規范，不要誤將程序規范當作實體規范。一些論說中把關于行政行為、行政合同效力的規定稱為實體規范，這就擴大了實體規范的范圍，誤將一部分程序規范當成了實體規范。比如說，在行政程序法中很可能規定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達當事人之日起發生效力”；另一個是“行政決定的履行構成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規定都是關于行政行為效力的，但并非都屬于實體規范，只有后一條才是實體規范，而前一條應當屬于程序規范。區分程序規范與實體規范的標準在一般情況下比較容易掌握，程序規范是關于行政主體和相對人在行政活動過程中的權利義務的規定，實體規范是關于行政主體和相對人在行政活動發生前或完成后的權利義務的規定。但是，當一條規范所規定的內容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結束處，就比較難以認定它是程序規范還是實體規范。這時，我們應當慎重對待，仔細鑒別。
其次，行政程序法中的實體規范與其他行政管理法律中的實體規范在性質上有重大區別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實體規范，這些實體規范所針對的對象是相對人的行為，所規范的內容是相對人應受管理行為的構成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進行規范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構成要件作出規定的實體規范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規定針對相對人行為的實體規范，只規定關于行政行為本身構成要件的實體規范。這樣的實體規范如果另行制定法律加以規定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應該是行政程序法的組成部分。
再次，程序規范與實體規范有時十分緊密地聯系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機關無權作出該行政決定的；（二）行政決定嚴重違反法定程序的；（三）行政決定的內容不可能實現的；（四）行政決定的履行構成犯罪的；（五）行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的。”其中前兩項是程序性的，后三項是實體性的，它們十分緊密地聯系在一起，如果把它們分開，硬把后三項規定到其他法律中去，其結果之荒唐可想而知。
以上分析表明，在一定范圍內的特定性質的實體規范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內。
六、行政程序與復審程序的有機銜接
行政復議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟所遵循的程序，可以將其統稱為“行政復審”。絕大多數有關行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復議和行政訴訟的關系，行政程序法作為規范行政行為程序的基本法律，更應當處理好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系。
各國行政程序法處理行政程序與行政復議和行政訴訟的關系有兩種做法，一是把行政復議和行政訴訟的程序制度直接規定在行政程序法中，不再另行制定行政復議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復議法和行政訴訟法，行政程序法只規定行政程序與行政復議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經制定了行政復議法和行政訴訟法，沒有必要因為制定行政程序法而廢止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構與大陸法系相似，比較注重對法律關系的分析，根據法律關系的不同而制定不同的法律。行政復議和行政訴訟同行政程序在法律關系上有明顯不同，不宜規定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。
行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關規定可以成為行政復議和行政訴訟開始的條件，比如行政復議機關在何種情況下可以啟動復議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據行政程序法的有關規定。關于這種條件的規定就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據上的銜接。行政程序法的規定成為行政復議和行政訴訟中對行政行為的合法性進行判定的依據，比如在行政復議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據行政程序法的有關規定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規定實際上都有可能影響行政復議和行政訴訟，這些規定實際上也就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的“寬泛”的接口。
根據以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復議和行政訴訟的角度對有關規定進行審視，考察行政程序法的有關規定是否有利于行政程序同行政復議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進入行政復議和行政訴訟時出現不應有的障礙，影響對相對人權利的保護；也要避免過早從行政程序進入行政復議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權；還要避免行政復議和行政訴訟中缺乏行政程序法應當提供的判案標準。總之，要加強法律之間的協調性，使行政法制形成一個“統一場”。
七、結語
制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題。考慮這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎；三要注意理論創新。各國現有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因為從我國國情看，沒有英美法系的法律文化傳統、制度環境和社會心理環境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進我國行政法制建設的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發展。
參考文獻：
[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產了重大影響。1928年捷克公布有關行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。
[②]根據我國學者現有的研究，行政程序法的興起和發展有三次：第一次是20世紀20年代至二戰；第二次是二戰至20世紀90年代；第三次是20世紀90年代至今。參見同上，第203頁。
[③]學者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權利，二是提高行政效率，三是防止行政機關濫用權力。其中第三個目的在邏輯上和實踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學者們在進一步討論立法目的之間的關系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關系。參見同上，第156—176頁。
[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學》（京）1996第5期。
[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關系》，載《法學》（滬）2002第9期。
[⑥]王萬華著：《行政程序法研究》，北京：中國法制出版社，2000年版，第143—147頁。
