行政調(diào)解方案

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行政調(diào)解方案范文第1篇

一、指導思想

全面貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞市委、市政府的中心工作，全面推進依法行政，建設法治政府，構(gòu)建和諧社會。著力構(gòu)建行政調(diào)解工作體系，積極探索行政調(diào)解的新思路、新機制、新方法，加大對行政爭議糾紛的調(diào)處力度，維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、工作目標

采取有效措施，建立健全工信委系統(tǒng)行政調(diào)解組織機構(gòu)和網(wǎng)絡。切實加強行政調(diào)解工作，依法化解矛盾糾紛，積極引導人民群眾通過法定渠道反映訴求，基本實現(xiàn)目標要求。

三、行政調(diào)解基本原則

（一）優(yōu)先調(diào)解。對于發(fā)生的行政爭議、群體性事項在解決矛盾糾紛時，要嚴格按照法律和法定程序進行行政調(diào)解，主動作為、積極履職，首先選擇調(diào)解解決的方式，并運用各種手段有效化解矛盾糾紛。

（二）充分協(xié)商。堅持自愿、平等、合法原則，充分尊重當事人意愿，站在中立立場，平等對待當事人。在爭議雙方自愿調(diào)解的基礎上，耐心做好勸解工作，并為雙方充分協(xié)商、最后達成調(diào)解協(xié)議提供方便、創(chuàng)造條件。

（三）促進和解。為爭議雙方搭建溝通平臺，消除雙方當事人的認識偏差和誤解，努力促成當事人和解，以徹底化解糾紛。

四、工作措施

㈠健全行政調(diào)解工作機構(gòu)。成立市工信委行政調(diào)解領導小組，委主要領導為組長，分管領導為副組長，辦公室、機關黨委、法規(guī)科、人事科（遺留辦）、綜合科、新材料產(chǎn)業(yè)科、經(jīng)濟運行科等科室及委屬各單位負責人為成員。做到層層有人管事、有人辦事，有人具體負責矛盾糾紛調(diào)解。按照“誰主管、誰負責”的原則，配齊配強調(diào)解人員和相關工作人員，確保行政調(diào)解工作有人抓、有人管。對行政調(diào)解室進行健全和完善。配齊配強兼職行政調(diào)解人員，把政治思想好、業(yè)務能力強、有較高法律素質(zhì)的干部充實到行政調(diào)解工作隊伍中，固定2名兼職行政調(diào)解員，并報市政府法制辦備案，夯實行政調(diào)解工作基礎。

㈡規(guī)范行政調(diào)解行為。根據(jù)《市行政調(diào)解辦法》的要求，建立健全行政調(diào)解各項工作制度，進一步明確機關各科室、委屬各單位工作職責，理順工作關系。規(guī)范委調(diào)解室的標識標牌、工作職責、公開內(nèi)容、工作流程、排查調(diào)處、臺賬檔案等工作，促進行政調(diào)解工作規(guī)范化、制度化。

㈢建立行政爭議糾紛排查研判機制。一是機關各科室、委屬各單位要負責開展行政爭議的糾紛排查、研判工作，每月定期對本科室（單位）內(nèi)的行政爭議糾紛情況進行一次集中梳理、滾動排查和分析研判；重大活動和特殊敏感時期前夕，要及時組織不定期的重點排查和分析研判。二是要及時掌握行政爭議糾紛的動態(tài)情況。建立和完善行政爭議糾紛排查臺賬，將行政爭議分門別類，逐級逐個進行登記、梳理、排查、研判，做到調(diào)解員有排查調(diào)解記錄本，要有分類匯總排查臺賬和矛盾糾紛定期分析研判情況專卷檔案。三是及時報送行政爭議糾紛排查研判的情況。各科室（單位）于每季度最后一個月（三月、六月、九月、十二月）的10日前，向委行政調(diào)解領導小組報送1次行政爭議糾紛排查研判情況的報告。

㈣構(gòu)建重大疑難行政爭議糾紛協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。建立和完善重大疑難行政爭議糾紛的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實現(xiàn)信息互通、資源共享，確保重大疑難行政爭議糾紛案件的穩(wěn)妥化解。對法律關系復雜的重大、疑難爭議糾紛，要明確牽頭科室，由牽頭科室組織相關責任單位協(xié)調(diào)解決。

㈤進一步完善行政調(diào)解培訓工作。積極參與市里組織的行政調(diào)解培訓。開展對行政調(diào)解員業(yè)務知識和調(diào)解技能的培訓。建立起一支具有較強法制觀念和較高法律素養(yǎng)、業(yè)務精通、作風優(yōu)良的行政調(diào)解工作隊伍。

五、實施步驟

第一階段：方案制定階段（3月31日前）根據(jù)我委實際制定工作方案，做好宣傳工作。有關資料分送綜合治理、政府法制機構(gòu)。

第二階段：工作實施階段（4月1日-11月30日）落實好各項工作舉措，各項制度，根據(jù)本委特點規(guī)范行政調(diào)解工作程序，確保行政調(diào)解工作合法、規(guī)范、有序開展。

第三階段：總結(jié)驗收階段（12月1日-12月31日）認真總結(jié)行政調(diào)解工作經(jīng)驗，進一步完善有關制度和工作運行機制，全面推動行政調(diào)解工作開展。委領導小組將組織人員對各科室（單位）開展行政調(diào)解工作情況進行督查工作。

六、工作要求

㈠加強組織領導，強化工作責任。強化行政調(diào)解的責任意識，按照“誰主管、誰負責”的要求，認真履行行政調(diào)解工作職責，確保行政調(diào)解工作順利推進。

行政調(diào)解方案范文第2篇

在這一歷史時期，學術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學者認為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則 ;有學者認為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求 ;有學者認為是行政訴訟應該適當考慮公共利益的具體表現(xiàn);有學者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當然延伸和必然結(jié)果;有學者認為行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因而無調(diào)解的必要性;甚至有學者指出，在行政訴訟中如果適用調(diào)解制度，會有可能損害訴訟當事人或是國家、社會的公共利益 。客觀的講，在當時的歷史條件下，學者們一邊倒的認可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時代的發(fā)展，國家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。 

一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相“協(xié)調(diào)”大行其道，形成對法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的巨大威脅。因此，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。 

一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰 

行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確“調(diào)解”這一基本概念。當前，對于行政訴訟“調(diào)解”，學術(shù)上存在眾多的稱謂，如“和解”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)和解”，究其原因主要是為了規(guī)避目前我國行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運用“調(diào)解”一詞應更恰當：一是與慣常生活用語相一致;二是和我國行訴法及起相關司法解釋用詞相符;三是無論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時，其實質(zhì)就是調(diào)解。 

行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭議各方就訴訟標的之一部分或全部相互妥協(xié)和讓步而達成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中可以看出，行政訴訟調(diào)解具有以下幾個特點：（1）強調(diào)當事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過協(xié)商，仍需雙方當事人達成一致意見;（2）當事人雙方達成的調(diào)解協(xié)議應該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定的，應不予確認;（3）若達成合意，調(diào)解書應由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。 

調(diào)解大致可以劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類，其中行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對當事人間的民事爭議，進行說服教育，使當事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達成協(xié)議的具體行政行為，它具有以下幾個特征：（1）主體具有特定性;（2）對象僅是民事糾紛，如商標侵權(quán)等;（3）具有一定的強制性;（4）調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。 

行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：一是行政調(diào)解是一種獨立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則隸屬司法調(diào)解;二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機關，還包括國家行政機關與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審判庭。 

二、行政訴訟調(diào)解的基本原則 

（一）合法調(diào)解原則 

該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過調(diào)解的低成本、高效率，從而解決雙方紛爭、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保護當事人的合法權(quán)益。 

本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實體法的具體規(guī)定;二是調(diào)解程序必須合法。具體而言，合法性調(diào)解原則具有以下幾個含義： 

1.參與調(diào)解的主體合法。即參與行政訴訟調(diào)解的雙方當事人具有合法的主體資格。 

2.調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對于明顯違背法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對于調(diào)解應有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。 

3.當事人自愿。行政主體不得利用自身優(yōu)勢地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強制任何一方接受調(diào)解。 

4.行政機關不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機關在法律授權(quán)的范圍以內(nèi)，可以有條件地對其行使實體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律授權(quán)范圍內(nèi)。 

5.調(diào)解要在基本查清事實的前提下進行。不得在未對事實和具體行政行為進行合法性審查判斷的基礎上，進行折中的、“和稀泥”式的任性調(diào)解。 

（二）合理調(diào)解原則 

合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的具體運用。具體有三層含義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動的全部過程應該符合合理性原則，公正平等地對待雙方當事人;第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的形成，應該符合合理性原則，法院應該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對當事人提出的方案進行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性;第三層含義是，作為爭議焦點的被訴具體行政行為應該具有合理性，如果不符合合理性原則要求，行政機關應該作出必要的調(diào)整和退讓，以使行政行為符合合理性。     合理調(diào)解原則，具有相對客觀、靈活和易于操作等特點，能夠有效地指導和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對人的合法權(quán)益。行政相對人不服行政決定而引發(fā)行政爭議，在很多情況下都是出于想得到一個公正合理的“說法”的考慮。簡言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自己與行政機關的爭議，對于行政機關對其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機關在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以自主決定調(diào)解退讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大。 

（三）有限適用原則——針對調(diào)解的適用范圍 

在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應當是有限的，在類型化的基礎上，針對不同類別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其具體要求是： 

第一，符合依法行政原則，行政機關應該依法處分行政職權(quán)。在行政機關沒有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。 

第二，依據(jù)行政和行政訴訟法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對審判解決行政爭議方式的一個重要補充，然而不能無限度的擴大其適用范圍，有限調(diào)解原則的確立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度。 

（四）當事人自愿原則 

此原則是指在糾紛調(diào)解的整個過程中，都必須當事人雙方自覺自愿。具體而言，當事人自愿原則有如下具體要求： 

1.尊重當事人的程序權(quán)利。其一，應當事人自愿采用調(diào)解程序;其二，調(diào)解方式的選擇;其三，調(diào)解地點的選擇;其四，甚至可以考慮賦予當事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利;其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應當要遵循當事人的意愿。 

2.尊重當事人的實體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否;其二，調(diào)解的具體內(nèi)容;其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。 

3.調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實在調(diào)解不成的，應當盡早以裁判形式結(jié)案。反對“拖泥帶水”、“以拖促調(diào)”式的調(diào)解。 

4.賦予當事人“反悔權(quán)”。調(diào)解運行不可能百分之百準確無誤，應該允許當事人反悔，作為救濟的一種特殊形式和自愿原則的應有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書送達前反悔;二是調(diào)解書送達后反悔。 

三、行政訴訟調(diào)解事項的范圍確定 

對《行政訴訟法》進行解讀，可知只有行政賠償可以調(diào)解，但實務中并非如此，學界存在的一般意見，將適用范圍分為兩類： 

1.行政賠償訴訟案件。該類案件中涉及侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解;而僅是身體受到傷害，或喪失勞動能力以及侵犯財產(chǎn)權(quán)的，可以調(diào)解。 

2.屬于自由裁量權(quán)的領域的行政行為。 包括：（1）行政裁決;（2）行政合同;（3）行政機關不履行或遲延履行法定職責;（4）未違反法律禁止性規(guī)定，但行政相對人對行政主體侵犯財產(chǎn)權(quán)而提起訴訟;（5）具體行政行為存在程序瑕疵;（6）不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件相互沖突;（7）具有重大影響的群體性案件。 

另一種使用排除的方法來確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍： 

第一，行政機關沒有事務管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎。被告沒有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒有可以處分的對象，意味著行政機關沒有可供處分的“對象”，無法履行調(diào)解協(xié)議。 

第二，行政行為不成立、無效或明顯重大違法。 

第三，涉及確認公民身份關系以及其他“結(jié)論唯一性”的行政案件。婚姻登記、戶口登記、身份證、護照發(fā)放等涉及公民身份關系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只有“合法有效”與“違法無效”的選擇。 

四、行政訴訟調(diào)解啟動與時間等程序規(guī)范 

行政訴訟調(diào)解的啟動程序應當以原告申請為條件，訴訟中則應由當事人共同提交申請，若是由法院提出，則需雙方自愿。 

學界和實踐中對調(diào)解的時間存在不同的觀點：（1）將調(diào)解限制在訴訟開始到法庭辯論結(jié)束之前;（2）將調(diào)解限于一審程序的準備階段;（3）將調(diào)解限于進行實體審查后宣布裁判之前。 

行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴格程序，具體來說，包括以下幾個方面：（1）由受案法院管轄;（2）當事人自愿;（3）法院仍需審查;（4）法院應當制作調(diào)解協(xié)議書;（5）若涉及第三人利益，法院應依職權(quán)或依申請追加第三人參加訴訟。 

五、行政訴訟調(diào)解與審判的關系——調(diào)解模式的選擇 

調(diào)解和審判的差異如下表表示： 

從以上比較可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審判的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補。我們可以根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運作的基點，進而對調(diào)解模式做出合適的選擇。學者們對于行政訴訟調(diào)解的基本模式提出了多種主張，其中爭論最為激烈的是“調(diào)審合一”與“調(diào)審分離”兩種模式。 

調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審判并行，未有專門的調(diào)解程序;而調(diào)審分離則是指使調(diào)解程序與審判并立，成為一種獨立的糾紛解決方式。 

調(diào)審合一模式和調(diào)審分離模式各自的優(yōu)勢和弊端如下表： 

 

基于以上對于調(diào)解與審判及其模式的對比與比較，調(diào)解與判決差異顯著，并且對于正當程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離模式更為合適與恰當。 

六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力 

行政案件調(diào)解協(xié)議應與法院的裁判文書具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實體法上的效力，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。 

行政調(diào)解方案范文第3篇

一、指導原則

以“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞建設“平安”的目標，建立“黨委政府統(tǒng)一領導，大調(diào)解中心牽頭協(xié)調(diào)，司法行政具體實施，相關部門協(xié)作聯(lián)動”的社會矛盾糾紛調(diào)處新格局，堅持依法調(diào)解與以德調(diào)解、引導調(diào)解與當事人自愿調(diào)解相結(jié)合的原則，不斷創(chuàng)新調(diào)解機制，強化調(diào)解職能，提高調(diào)解公信度和權(quán)威性，使人民群眾將調(diào)解作為解決矛盾糾紛的主要途徑，為促進我鄉(xiāng)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

二、組織機構(gòu)

鄉(xiāng)社會矛盾糾紛大調(diào)解中心，主任由鄉(xiāng)黨委書記擔任，副主任由同志臨時兼任，成員由鄉(xiāng)綜治辦、司法所、派出所等部門負責人組成。

三、目標要求

（一）民轉(zhuǎn)刑案件、民事訴訟案件、行政復議案件、事件呈下降趨勢。

（二）民調(diào)成功率、民事訴訟調(diào)解率、行政案件調(diào)解率提高。

（三）一般糾紛不出社，大糾紛不出村，疑難糾紛不出鄉(xiāng)。

（四）確保不發(fā)生；確保不出現(xiàn)民轉(zhuǎn)刑案件；確保社會和諧穩(wěn)定。

四、工作職責

（一）落實上級“三調(diào)聯(lián)動”工作規(guī)劃。

（二）抓好各村、各單位單位矛盾糾紛調(diào)解組織建設，抓好力量配備。

（三）建立矛盾糾紛定期（月）排查制度，認真做好來信來電接待工作。

（四）及時向鄉(xiāng)黨委、政府和上級調(diào)解領導機構(gòu)報告工作情況。

五、工作流程

(一)鄉(xiāng)人民調(diào)解與治安行政調(diào)解聯(lián)動工作流程

1.派出所引導當事人選擇人民調(diào)解。矛盾糾紛當事人尋求派出所幫助解決糾紛，接警人員經(jīng)審查認為不夠治安處罰或不屬于治安調(diào)解范圍的，應主動告知或建議當事人由其所在地或糾紛發(fā)生地人民調(diào)解組織進行調(diào)解。對民事糾紛引起的治安案件中民事?lián)p害賠償事項，也可以告知和引導當事人選擇人民調(diào)解。當事人接受建議的，派出所接警人員應與所在村（居）調(diào)解委員會取得聯(lián)系，出具糾紛移交人民調(diào)解書，將糾紛交由村（居）人民調(diào)解委員會進行調(diào)解。

2.在派出所建立人民調(diào)解工作室。派出所接受人民群眾報警后，將經(jīng)審查不夠治安處罰的民間糾紛，或治安糾紛中的民事糾紛事項出具矛盾糾紛移交人民調(diào)解書，移交駐所人民調(diào)解工作室處理。駐所人民調(diào)解工作室依照人民調(diào)解有關法律、法規(guī)主持調(diào)解，制作人民調(diào)解協(xié)議書，報鄉(xiāng)人民調(diào)解委員會確認蓋章后生效。

3.對于復雜、疑難社會矛盾糾紛實行派出所和人民調(diào)解組織聯(lián)合調(diào)解。發(fā)揮派出所執(zhí)行國家法律、法規(guī)的權(quán)威和鄉(xiāng)村人民調(diào)解組織深入群眾，熟悉民情的優(yōu)勢，共同調(diào)處復雜、疑難社會矛盾糾紛，切實使轄區(qū)的社會矛盾糾紛早化解、防激化。

（二）鄉(xiāng)人民調(diào)解與其他行政調(diào)解對接工作流程

1.受理糾紛。案件受理來源：接待來信來電案件、矛盾糾紛排查中掌握到的、派出所或人民法庭人民調(diào)解工作室移交的、各級負責同志和調(diào)解領導小組辦公室交辦的。

2.合理分流。涉及土地、宅基地等權(quán)屬、由國土、民政部門共同負責；涉及工商戶之間的糾紛，由工商部門牽頭負責；涉及婚姻、家庭、鄰里等糾紛，由司法所為主，派出所、民政、婦聯(lián)等部門共同負責；涉及國家建設的因征地拆遷、建筑施工等引發(fā)的矛盾糾紛，由建設主管部門牽頭負責；學校或教育系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾糾紛，由教育部門負責。其他分工不明確的矛盾糾紛，由大調(diào)解中心協(xié)調(diào)有關部門進行調(diào)處。

3.確定調(diào)解方案。一般案件由大調(diào)解中心值班人員報請大調(diào)解中心，提出擬辦意見后，由主任直接組織或安排調(diào)解人員調(diào)處。重大案件由大調(diào)解中心辦公室主任報請鄉(xiāng)黨政負責人，集體研究確定調(diào)處方案。

4.限期調(diào)處。按照確定的調(diào)解方案調(diào)處矛盾糾紛，小矛盾糾紛當日接案當日調(diào)處完畢，一般矛盾糾紛3-5天調(diào)處結(jié)案，大的矛盾糾紛5-7天調(diào)處結(jié)案，最長不能超過一個月。對于調(diào)解三次以上仍調(diào)解不成的，引導當事人進入訴訟程序。

（三）鄉(xiāng)人民調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動工作流程

由大調(diào)解中心和人民法庭按照鄉(xiāng)人民調(diào)解與司法調(diào)解聯(lián)動流程辦理，如果條件允許，可在人民法庭設立訴前調(diào)解窗口，由人民調(diào)解員擔任工件人員，引導當事人進入訴前調(diào)解程序。

六、工作措施

（一）加強調(diào)解工作領導

鄉(xiāng)矛盾糾紛大調(diào)解中心加強領導和協(xié)調(diào)，把調(diào)解工作作為和諧司法、和諧施政的重要措施，貫穿工作的各個環(huán)節(jié)。要幫助調(diào)解工作順利開展解決實際問題，提供工作力量和工作經(jīng)費的保障。

（二）建立聯(lián)動機制

1.建立矛盾糾紛定期排查制度。以鄉(xiāng)矛盾糾紛大調(diào)解中心為主，會同司法、、派出所等部門，每季度一次自下而上地全面排查轄區(qū)內(nèi)的社會矛盾糾紛，及時發(fā)現(xiàn)苗頭，采取化解措施，并以報表形式上報。

行政調(diào)解方案范文第4篇

密織組織網(wǎng)絡，構(gòu)建齊抓共管的大調(diào)解格局

從縣里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）再到村居，分別建立矛盾糾紛排查調(diào)處工作領導小組、大矛盾糾紛排查調(diào)處中心三級調(diào)節(jié)體系；在縣司法局、縣法院以及縣直各機關企事業(yè)單位建立矛盾糾紛排查調(diào)處中心、人民調(diào)解工作室以及矛盾糾紛排查調(diào)處辦公室。同時在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、交通、建設、人力資源和社會保障等矛盾糾紛多發(fā)領域，建立矛盾糾紛排查調(diào)處聯(lián)系點，協(xié)助做好矛盾糾紛排查調(diào)處工作。另外，還聯(lián)合河南省臺前縣等周邊地區(qū)，建立魯豫九縣矛盾糾紛聯(lián)排聯(lián)調(diào)組織。

堅持高點定位，實現(xiàn)社會矛盾化解規(guī)范化、日常化、信息化

投資1000多萬元，在全縣上下建立統(tǒng)一、標準的排查調(diào)處場所，配備高科技視頻設施，上下級排查調(diào)處機構(gòu)之間實現(xiàn)視頻指導、監(jiān)督、對話、交流。并研究制定了排查報送、臺賬登記、交辦督辦、考核獎懲等21項規(guī)章制度，形成了一套規(guī)范完善的工作流程。另外，每年分期對調(diào)解員進行集中培訓。各村居、企事業(yè)單位每周開展一次排查調(diào)處活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部門半月開展一次，排查調(diào)處情況按時逐級上報，縣矛盾糾紛排查調(diào)處中心每月月底將全縣情況匯總后報縣綜治辦。同時，還建立了全國第一家縣級矛盾糾紛排查調(diào)處網(wǎng)站，開通網(wǎng)上指導、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上調(diào)解，實現(xiàn)了調(diào)解工作的信息化。縣法院在14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）矛盾糾紛排查調(diào)處中心設立巡回法庭，向社會聘請800名人民調(diào)解聯(lián)絡員，實現(xiàn)了人民調(diào)解和司法調(diào)解的有機結(jié)合。

建立四大平臺，非訴調(diào)解司法確認規(guī)范推進

針對人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等非訴調(diào)解協(xié)議缺乏強制約束力，協(xié)議達成后部分當事人反悔的現(xiàn)象，根據(jù)最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，創(chuàng)立了非訴訟調(diào)解司法確認機制。與此同時，縣法院還在立案庭、民一庭、交通事故案件合議庭、人民法庭建立四大司法確認平臺。同時，為使司法確認工作依法規(guī)范進行，縣政法委、法院和中國海洋大學法政學院共同研究制定了《非訴訟調(diào)解司法確認實施細則》，明確了司法確認的受案范圍和申請、審查、確認程序。縣法院研究制定了《在司法確認機制中防范和查處虛假民事調(diào)解協(xié)議的意見》，有效防止了個別當事人惡意串通制造虛假協(xié)議，損害第三方利益的行為。

城市大報頭版頭條

2012.08.04-2012.08.10

■ 4日 星期六

在97個國家和地區(qū)設立1159個營銷網(wǎng)點

甬企全球布局增強出口話語權(quán)

■ 5日 星期日

我市中小企業(yè)公共服務平臺網(wǎng)絡開建

計劃2015年全面建成

■ 6日 星期一

寶坻區(qū)打造開放性、集聚性和

可持續(xù)性現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展新格局

“產(chǎn)業(yè)融合”筑發(fā)展“寶地”

■ 7日 星期二

2012中國·蘭州牛肉拉面節(jié)開幕

“中國牛肉拉面之鄉(xiāng)”揭牌?九大活動助推產(chǎn)業(yè)整體提升

■ 8日 星期三

15種蔬菜要控制批零價差

市發(fā)改委向蔬菜直銷企業(yè)提出告誡

■ 9日 星期四

孫政才在寬城區(qū)調(diào)研時強調(diào)

加大改善民生力度 推進社會管理創(chuàng)新

■ 10日 星期五

曾維在考察部分重點工業(yè)項目建設情況時強調(diào)

不斷鞏固存量 著力擴大增量

充分發(fā)揮工業(yè)經(jīng)濟對穩(wěn)增長促振興的支撐作用

社會管理創(chuàng)新

襄陽首評

“城市法治指數(shù)”

7月23日，《襄陽市法治城市建設總體方案》在武漢通過專家評審。這是湖北省首個法治城市建設方案，在全省率先提出建立“城市法治指數(shù)”評價體系。

行政調(diào)解方案范文第5篇

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務為內(nèi)容進行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動。行政訴訟調(diào)解的特點包括：第一，制度基礎是允許當事人通過協(xié)商就權(quán)利義務分配達成合意從而終結(jié)訴訟。盡管立法者是從法院行使職權(quán)角度設計法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認當事人對訴訟權(quán)利和實體權(quán)利擁有處分權(quán)，承認訴訟程序可以因當事人達成合意而終結(jié)。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權(quán)行為，當事人只是法院調(diào)解工作的對象，制度設計圍繞著如何有利于鼓勵法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權(quán)作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當著積極的、主導的、必不可少的重要角色。第三，適用時間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進行。為了維護生效法律文書的嚴肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨特之處。按照大陸法系通說，行政訴訟中的調(diào)解是當事人以互相讓步的方式，終結(jié)其法律上的爭訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機組成部分；作為公法契約，它是行政機關以公法上的權(quán)利義務為內(nèi)容與行政相對人達成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權(quán)主義”，訴訟雙方無處分權(quán)即無調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機關的“處分權(quán)”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權(quán)”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無限。筆者認為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗

英美法系國家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規(guī)則，沒有專門的行政法規(guī)，也沒有單獨的行政訴訟程序設計。美國的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來進行，并且，在其公法領域大量存在著“訴辯交易”的傳統(tǒng)習慣，對于行政機關在訴訟中與相對人和解，已經(jīng)不存在觀念上的障礙。根據(jù)美國《司法》雜志的統(tǒng)計，聯(lián)邦法院歸檔的訴訟中有90%的案件并沒有通過審判，而是通過調(diào)解、和解等方式獲得解決的。[③]有的英國學者介紹到：“在英國，大多數(shù)行政案件是通過調(diào)解而非判決結(jié)案的。”而大陸法系國家在行政訴訟中，也不同程度地允許當事人和解或法院進行調(diào)解，德國行政法院法第87條規(guī)定：“審判長或指定之法官，為使爭訴盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭訴之善意解決之和解。”[④]日本、瑞士等國雖然未明確規(guī)定法院在行政訴訟中可以進行調(diào)解，但從有關法律條文仍可以推知，允許法官進行一定程度的調(diào)解。[⑤]我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第219條規(guī)定：“當事人就訴訟標的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如可，得隨時試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認為必要時，得通知第三人參加[⑥].”盡管行政訴訟制度構(gòu)建具有國別特點，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調(diào)解的國家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立，域外審判實踐為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例。調(diào)解在行政訴訟的運用，不僅極大提高了辦案效率，緩解訴訟壓力，而且切實有效地保護了相對人的利益。對此，專家學者們對建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲越來越高，將調(diào)解制度引入行政訴訟并確定為行政訴訟法律基本原則是時代的要求，形勢的必然和大勢所趨，域外行政訴訟調(diào)解的適用對我國行政訴訟調(diào)解的建立具有借鑒意義。

二、引入行政訴訟調(diào)解制度的必要性

我國行政訴訟制度自建立以來，在控制行政權(quán)、保護公民權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用。雖然法律規(guī)定不適用調(diào)解，然而，大量行政案件變相地適用調(diào)解解決行政爭議已成為公開的秘密，不允許調(diào)解的規(guī)定已名存實亡。關于行政訴訟中應否引入調(diào)解機制的問題，近年來理論界、實務界對此一直存在比較大的爭議，筆者認為，有必要在行政訴訟中建立調(diào)解制度。

（一）行政訴訟調(diào)解的現(xiàn)實性。

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”。事實上，調(diào)解制度強大的現(xiàn)實生命力使其以非制度化的方式活躍在行政訴訟中，調(diào)解在不知不覺中成了行政審判中一種結(jié)案方式，造成行政案件判決結(jié)案少，撤訴率高的現(xiàn)象，人民法院一審行政案件撤訴結(jié)案率在不斷增長。在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中，原告撤訴的比例從27%上升到51%[⑦].從一些行政法官的報告中看到，我國個別地區(qū)撤訴率竟然高達81.7%[⑧].我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因?qū)е略娌徽３吩V呢？顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動員息訟工作和協(xié)調(diào)工作。通過調(diào)查，一是來自法院的“協(xié)調(diào)”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“庭外做工作”等，實際上就是調(diào)解后撤訴的案件，從中我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對撤訴申請的審查過程。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進行規(guī)范，使之成為保護行政相對人合法權(quán)利、促進行政主體依法行政的重要方式。可見，雖然行政訴訟的制度設置上沒有調(diào)解，但司法實踐中調(diào)解卻大量存在。最令人擔憂的是，這些沒有法院主持的調(diào)解，是否存在非法交易，損害國家利益或公共利益的情形；是否存在行政機關以勢壓人，欺壓弱者，使行政相對人違背自愿的現(xiàn)象；是否存在行政機關反悔得不到執(zhí)行的情況。為了消除這些可能出現(xiàn)的弊端，就必須讓調(diào)解制度堂而皇之地走入行政訴訟的殿堂，從而消解因制度空缺帶來的不良因素。誠如有學者言：“事實上，允許調(diào)解未必損害原告利益或者公共利益，不允許調(diào)解也不見得能夠保護原告利益和公共利益。”[⑨]至于有人所擔心的公共利益受損風險問題，可以通過法官在調(diào)解程序中的主導作用，來強化公共利益的保障。

從解決行政糾紛的角度出發(fā)，應當取消不適用調(diào)解的規(guī)定，準許當事人調(diào)解，然后由法院對當事人達成的協(xié)議是否合法進行審查，認為不違反當事人自愿和法律的強制性規(guī)定，不損害社會公共利益和第三人利益的，即確認協(xié)議的法律效力，否則，法院對協(xié)議的效力不予確認。在行政訴訟中規(guī)范的引入調(diào)解制度是我國行政審判實踐所需要的，這樣將更有利于通過行政訴訟來維護國家權(quán)威和群眾的合法利益。

就當前行政訴訟的現(xiàn)狀來看，要想更好地處理行政案件中雙方主體的利益沖突，化解社會矛盾糾紛，必須建立行政訴訟調(diào)解制度。在審判實踐中，行政機關與行政相對人之間的矛盾沖突經(jīng)常出現(xiàn)，而行政審判作為解決好這種沖突的最權(quán)威的一種方式，很多時候僅僅做出正確的判決，是很難達到案結(jié)事了的目的。而相比之下，調(diào)解會更有效。特別當被訴的具體行政行為存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益時，若判決支持原告訴訟請求，則公共利益將受到損害；若判決不支持原告的訴訟請求，則其合法權(quán)益又得不到保護，行政訴訟失去其存在的意義。法院在這種審判中處于兩難境地，但如果適用調(diào)解，則法官可以充分發(fā)揮自己的才能，在原、被告之間做工作，促使雙方達成和解，既保護了原告的合法權(quán)益，也維護了公共利益。因此，調(diào)解是解決行政訴訟中原、被告之間矛盾沖突，平衡好各方面利益沖突的最好途徑。

（二）行政訴訟調(diào)解的實效性。

1、可以有效地化解官民矛盾，真正實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

行政審判與黨和國家的大局及中心工作聯(lián)系緊密，涉及社會穩(wěn)定的群體性、集團性的案件多，政治敏感性高。正如肖揚院長所說：“行政審判工作是社會主義法治國家的一個晴雨表，直接反映人們的法治意識，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度”。雖然我國的民主法制建設進程不斷推進，但大多數(shù)人仍視“民告官”為畏途。如果設立調(diào)解制度，法院就可以在自愿、合法的前提下主持雙方心平氣和地進行調(diào)解，法院通過對雙方當事人進行排解疏導，說服教育，一方面，能促使行政機關放下官架子，主動承認錯誤或失誤，真誠與相對人平等協(xié)商；另一方面，行政機關與相對人平等對話從而能使相對人消除怨氣，自愿做出讓步。此舉使相對人感到法院既講法理又講情理，能感覺到有說理的地方，有利于改變相對人對人民法院“官官相互”和工作生硬的錯誤看法，有利于行政機關對行政事務的長效管理，有利于相對人合法權(quán)益的保護，較好地體現(xiàn)了行政訴訟的目的。同時，由于是自愿達成的協(xié)議，一般都會自覺主動履行。這種方式為消除雙方的對立和對抗情緒，有效化解官民矛盾，增強人民群眾對政府的信任，密切行政機關與人民群眾的關系，為維護社會穩(wěn)定起到了重要的作用，較好地實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。如果只能適用判決，則有可能適得相反，使矛盾進一步惡化。調(diào)解并不一定損害國家利益或公共利益。

排斥調(diào)解者認為，行政訴訟調(diào)解，很可能使行政機關用行政權(quán)力讓步作交易，達成調(diào)解協(xié)議，從而損害國家利益或公共利益。這種觀點，混淆了民事調(diào)解與行政訴訟調(diào)解的區(qū)別。在民事領域中，民事權(quán)利是私權(quán)，允許當事人放棄合法權(quán)利進行調(diào)解。而行政訴訟中，由于行政權(quán)是一種公權(quán)，權(quán)力是國家和人民賦予的，行政權(quán)是不允許放棄的。調(diào)解不是以違反法律為手段，以犧牲國家利益、公共利益為代價，況且調(diào)解是在法官主持下進行的，違反法律規(guī)定，損害公共利益的調(diào)解協(xié)議也得不到法院的確認。行政訴訟案件并不是像排斥調(diào)解論者所說的，合法的予以維持，違法的予以撤銷，除此沒有第三種以外的其他方式了。實際上，無論是合法的行政行為，還是違法的行政行為，處理時都存在許多法律允許的不同方式，雙方當事人確有很多選擇的空間。被告行政行為合法時，當事人可以合意選擇符合法律規(guī)定的雙方更能接受的行為方式或自由裁量的幅度。被告的行政行為違法時，可以協(xié)議重新做出合法的行政行為。如果是不作為，則可協(xié)議依法作為。如果涉及損害賠償，還可以協(xié)議撤銷行政行為，同時就賠償數(shù)額、期限等協(xié)商一致，避免了多次訴訟的諸多不便。這些方式比起我們機械的判決來說，既不損害國家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中國人“和為貴”的解決糾紛的傳統(tǒng)，其社會效果不言而喻。

2、可以調(diào)動相對人行政訴訟的積極性，有利于改變行政訴訟的現(xiàn)狀。

從行政審判開展十余年來的實際效果看，形勢并不樂觀。雖然受理的案件每年增加，但真正的行政訴訟案件卻未見明顯增長，相反有下降的趨勢。現(xiàn)實生活中行政爭議的數(shù)量與進入行政訴訟領域的行政爭議的數(shù)量在比例上還有很大的差距。而行政機關向法院申請強制執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件卻增長迅速，遠遠超過了行政訴訟案件。這種本末倒置的怪狀與行政審判的任務大相徑庭。究其原因，無外乎以下幾點：首先，我國受中國幾千年封建專制思想的影響，“民不和官斗”的觀念在絕大多數(shù)人的頭腦中已是根深蒂固。雖然有理，但“民告官”還是讓老百姓望而卻步；其次，懾于行政機關的威脅、刁難、打擊和報復，相對人覺得自己勢單力薄，與“官”斗是拿雞蛋碰石頭，顧慮重重，因而不愿、不能、不敢。即使了，害怕“贏了一陣子，輸了一輩子”，訴訟中也被迫撤訴；再次，相對人對行政訴訟的信心不足，總認為“官官相互”，對法院不信任，對訴訟的結(jié)果存在合理的懷疑。雖然期望值很高，但熱情卻偏低，嚴重挫傷了相對人的訴訟積極性。還有執(zhí)行難的問題，更使相對人視“民告官”為畏途。針對相對人的種種擔心，如果能引入法院主持下的人性化的調(diào)解，通過法官的說理釋法，促使雙方在心平氣和的友好氣氛中平等協(xié)商，互讓互諒地將紛爭解決，沒有強烈的對抗和怨恨，有利于相對人消除對行政機關日后打擊報復的擔心，改變對法院“官官相互”的看法。與對抗性很強的訴訟和冷酷的判決相比，“成則雙贏，不成也無輸方”的調(diào)解，注重矛盾的修復，和睦關系的再造，大大消除了相對人的重重顧慮，免除其后顧之憂，從而增強相對人訴訟的信心，激發(fā)訴訟的積極性。

3、可以切實維護相對人的合法權(quán)益，實現(xiàn)“公正與效率”雙重價值。

公正是司法的靈魂，是司法的最終價值取向，失去公正，司法就失去了存在的意義。行政訴訟的根本目的是保護行政相對人的合法權(quán)益，而禁止調(diào)解的規(guī)定背后隱藏的非正常撤訴的突出問題，不僅未能如其所愿，相反，由于規(guī)避了司法的監(jiān)督，造成原告的權(quán)益在訴訟中再次受到侵害仍只能忍氣吞聲、委曲求全，行政權(quán)仍有被濫用的可能，使得行政訴訟的立法意圖完全落空。因此，設立調(diào)解制度，將當事人的合意置于司法的審查之下，能從根本上保證相對人的合法權(quán)益在訴訟中不再受行政權(quán)被隨意決定和濫用的侵害，同時也能對已發(fā)生的侵害實施司法救濟。這樣，才能增強相對人對行政訴訟的公正感和認同感，樹立行政訴訟的信心，真正實現(xiàn)行政訴訟的目的，進而推動行政訴訟的法制化進程。

行政審判專業(yè)性強，涉及眾多的行政管理領域，適用的法律、法規(guī)繁雜。隨著行政審判的深入開展，新類型的案件不斷出現(xiàn)，新情況、新問題層出不窮。而行政審判起步較晚，無論是理論還是實踐經(jīng)驗都相對薄弱。在目前這種情況下，如果能對行政訴訟案件進行調(diào)解，則可以避免對事實和證據(jù)的嚴密分析和認定，節(jié)約了訴訟成本，提高了效率。在案件完全可以調(diào)解解決的情況下，強令當事人走完煩瑣冗長的訴訟全過程，強求法官像專家和學者那樣花費長久的時間和精力對疑難問題和法律適用進行周密的分析、研究、論證并做出可能使矛盾更激化的判斷，不符合行政訴訟及時解決行政爭議的目的要求，與“公正和效率”的價值取向背道而馳，顯然沒有任何意義。

4、適應WTO規(guī)則的要求，與國際慣例保持一致。

協(xié)商、調(diào)解、斡旋是WTO確立的處理糾紛的基本原則。WTO確立的基本原則是各成員國普遍適用的原則。WTO對我國的行政訴訟制度提出了新的要求。行政審判在審理涉及WTO規(guī)則的糾紛中，理應遵循WTO確立的協(xié)商、調(diào)解、斡旋這些處理糾紛的基本原則，才能保證與國際慣例的一致性，才能適應入世的要求，體現(xiàn)效益的價值。而且調(diào)解的優(yōu)勢已經(jīng)國內(nèi)外的實踐檢驗和證實，并被卓有成效地運用著。因此，我們應以入世為契機，在行政訴訟中引入調(diào)解機制。

三、建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎

行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有必要性，而且具有可行性，其理論基礎包括如下幾方面：

（一）雙方當事人的法律地位平等

我國《行政訴訟法》第七條規(guī)定：“當事人在行政訴訟中的法律地位平等。”該原則貫穿于行政訴訟的整個過程各個方面，其為當事人自愿協(xié)商、平等對話奠定了基礎。在行政執(zhí)法過程中，行政機關和行政管理相對人的地位是不平等的，一方是行政主體，它代表國家行使行政權(quán)力，擁有單方做出具體行政行為的權(quán)力；另一方是作為行政管理相對人的公民、法人和其它組織，他們是被管理者，具有服從國家行政管理的義務，雙方是管理與被管理，支配與被支配的關系，法律地位是不平等的。但是，一旦行政主體和行政相對人進入行政訴訟程序，成為行政訴訟法律關系的主體后，地位發(fā)生了變化，原來的被管理者成為原告，而管理者即行政機關成了被告，行政主體成為被告，雙方成為行政訴訟案件的當事人，其在行政訴訟法律關系中享有同樣的權(quán)利并承擔相應的義務，行政訴訟法律地位平等為原告和被告方調(diào)解道路搭建了平臺。

（二）行政自由裁量權(quán)的存在

眾所周知，我國行政機關及其工作人員具有廣泛的自由裁量權(quán)。自由裁量是行政行為的重要特征，也是行政機關行使行政職權(quán)的需要。對行政自由裁量權(quán)的含義，不同的學者有不同的理解，他們的相同點有：一是行政自由裁量權(quán)的來源都是法律對行政機關的授權(quán)；二是在這種授權(quán)下，法律規(guī)定兩個以上的法律效果或某種行為范圍；三是行政機關可以根據(jù)自己的判斷決定實行何種行政行為、采取何種實施方式、選擇何種法律效果；四是由行使行政自由裁量權(quán)而選擇的行政行為的種類、實施方式及選擇的法律效果都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。筆者認為，行政自由裁量權(quán)是國家賦予行政機關在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。在行政執(zhí)法中，普遍存在著自由裁量權(quán)的現(xiàn)象且法律法規(guī)中包含著彈性伸縮度條款。以行政處罰為例進行說明：第一，對某一行政違法行為的處置，往往因有多個罰種和罰度可適用而可能做出多種具體行政行為，法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機關自由裁量；第二，行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運用營造了寬松環(huán)境。如藥品管理法第73條規(guī)定的行政處罰幅度“處違法生產(chǎn)、銷售的藥品貨值金額二倍以上五倍以下的罰款”。行政機關自由裁量的空間異常廣闊；第三，行政法以不確定之法律概念“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等概括性用語來劃分檔次，并規(guī)定了適用不同檔次法定行政處罰條件。但因其本身未能說明有關“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”明確的內(nèi)涵和外延，在具體的理解和把握上，由執(zhí)法者自由裁量；第四，一些行政處罰規(guī)定沒有明確的幅度，只能由行政機關根據(jù)情勢酌情裁量。

按照行政機關在具體行政行為中的自由度可以將行政行為分為裁量行為與羈束行為。裁量行為又可以分為在法律法規(guī)限定種類、范圍、幅度內(nèi)的裁量和僅要求符合立法目的和原則的自由裁量行為。但無論哪種裁量行為都對行政機關授予了一定的處分自由度，在此權(quán)限內(nèi)的處分，只要不是恣意和過分，都是行政權(quán)的合理行使。如果調(diào)解在行政訴訟中可以成立，則首先存在于行政機關擁有裁量權(quán)的具體行政行為中。對羈束行為，法律既然對行政機關的權(quán)限作了明確規(guī)定，行政機關就無自由余地，也就無妥協(xié)以達成調(diào)解的可能。

正是因為行政自由裁量權(quán)的存在，一部分行政案件適用調(diào)解來解決已成為可能。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機關的，必然存在一個合法但不合理的問題，現(xiàn)實行政訴訟審判中我們可以對該類案件加大調(diào)解力度，通過人民法院的調(diào)解能使行政機關改變不合理的行為，防止權(quán)力濫用或處罰失當。行政立法給了行政機關大量的自由裁量的空間，這個空間，同時又是行政訴訟調(diào)解的空間。每一個不符合法律和理性的自由裁量行為，都可以在法院的主持下讓其“回歸正果”。

（三）公權(quán)力的有限處分性

實體處分權(quán)是調(diào)解產(chǎn)生的基礎和前提，這是公認的觀點。訴訟中是否可進行調(diào)解，關鍵問題在于行政機關是否擁有實體處分權(quán)。因為調(diào)解有時是一個妥協(xié)、讓步的過程，只有在當事人雙方相互放棄某些權(quán)利，或是一方主動放棄某些權(quán)利，調(diào)解才有可能實現(xiàn)，只要一方當事人不享有實體處分權(quán)，便不存在調(diào)解的基礎。反對建立調(diào)解制度的觀點認為，行政職權(quán)是法律賦予行政機關的國家權(quán)力，它同時又是一種職責，是職權(quán)、責任、義務的統(tǒng)一體，行政機關只有依照法律規(guī)定實施，既不可變更，也不可放棄，否則就是失職。由此推論，行政訴訟不宜建立調(diào)解制度。初看起來，這種排斥調(diào)解制度的觀點似乎有一定的道理。但我們千萬不能被這種表面的邏輯推理所誤導。行政職權(quán)的實施方式不是死板固定的，其方式的選擇取決于實際的需要。行政機關行使職權(quán)固然要遵照法律的規(guī)定，但我們絕不可幼稚地、天真地認為法律的適用就是法律與事實一一對應的過程，法律是針對某一類事實反復適用的，而事實是千變?nèi)f化的。現(xiàn)代法學理論研究表明，法律規(guī)范再嚴密也不能涵蓋行政管理的所有領域，即便涵蓋了行政管理的所有領域，也不能嚴密到與多變的現(xiàn)實一一對應的程度。事實上，適用法律的過程是一個選擇的過程，這種選擇適用具有較大自由裁量的空間，“這樣看來，行政機關依法行使職權(quán)，本身就是行使處分權(quán)。行政機關在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以，對公權(quán)力進行有限的處分，行政職權(quán)的可處分性為建立行政訴訟調(diào)解制度奠定了理論基礎。行政機關享有有限的行政處分權(quán)表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，自由裁量權(quán)的行使是處分權(quán)的表現(xiàn)。“合法的決定往往并不是唯一的。行政職權(quán)的個案使用離不開行政主體的掂量、比較、評估、權(quán)衡和決定。這本身就隱含著對公權(quán)力的處分”[⑩].從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，行政主體被賦予了極大的自由裁量權(quán)。行政主體在法律明示授權(quán)或者消極默許的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，基于行政的目的，自由斟酌，自主選擇而做出具體的行政行為的權(quán)力，包含著行政機關對行政權(quán)的自由處分。行政權(quán)中自由裁量權(quán)大量存在，而自由裁量權(quán)的行使在某種意義上就表示對公權(quán)力在一定程度上的處分。公權(quán)力無論是在行政程序階段還是在訴訟程序階段，均存在一個自由裁量的幅度問題，公權(quán)力具有有限處分性。

其次，合作行政、契約行政的發(fā)展為行政處分權(quán)提供了空間。“合意行政”理論認為，“行政就是管理，管理就是服務”，而在這種服務型的“合意行政”過程中，行政權(quán)已經(jīng)實現(xiàn)了從威權(quán)至上向帶有協(xié)商合作精神的公權(quán)力的轉(zhuǎn)變，行政管理已不再僅僅是行政機關單方意志的體現(xiàn)，更多的表現(xiàn)為行政機關與行政相對人的合作，這樣不但節(jié)約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實現(xiàn)。對相對人而言，參與合作的行政，能使自己受益，享受行政機關提供的高質(zhì)量的服務。行政機關與相對人的這種合作越充分，兩者雙贏的可能性就越大。行政機關與行政相對人就行政的事項，并非使用行政權(quán)力手段，而是常常在與相對人的征詢、協(xié)商、溝通中做出行政行為。行政機關與行政相對人為了實現(xiàn)各自最大化的合法利益，通過溝通協(xié)商并達成協(xié)議的過程，既是行政機關行政的一種方式又是行政權(quán)處分的表現(xiàn)。如果行政機關不擁有實體處分權(quán)，將無法與相對人達成妥協(xié)，但這個處分權(quán)的行使，并不必然以損害國家利益、公共利益為前提，相反，這個實體處分權(quán)更能保證行政機關以符合法律精神的方式實現(xiàn)其行政目的。因此，我們應當承認在現(xiàn)代行政管理活動中，行政機關有必要、有可能在不損害國家利益、公共利益的前提下，根據(jù)實際需要處分其行政權(quán)。實踐中，行政裁決、行政合同、具體行政指導三類行政行為，行政權(quán)力的性質(zhì)都在弱化，為行政訴訟中的調(diào)解留下了空間。

最后，政府只能是體現(xiàn)為一個個具體的行政機關，而行政行為總是以一個或多個行政機關自然人的行動出現(xiàn)的。就算是政府完全依法行事，也難以避免主觀意志的存在。因此，認為行政機關沒有處分權(quán)，只是就總的情況而言，即在職責上必須維護授權(quán)者的總體利益，這和為了實現(xiàn)行政目的，在法律的規(guī)定范圍內(nèi)行使具體的有限處分權(quán)并不矛盾。

（四）彌補判決的缺陷

在我國現(xiàn)行的行政訴訟中，主要有兩種結(jié)案方式，即判決與裁定，其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認判決和變更判決（僅針對顯失公正的行政處罰）五種。然而，仔細考察后，我們不難發(fā)現(xiàn)無論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當事人雙方合意的結(jié)果。這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下，當事人雙方的矛盾并沒有獲得滿意的解決，行政訴訟并沒有實現(xiàn)其目的。這種無法反映當事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機制顯然已不能適應現(xiàn)代行政的要求。我國法律規(guī)定，法院對顯失公平的行政處罰可以判決變更，而對其他的違法行為，目前法院只能判決撤銷而不能變更，這對于大多數(shù)原告來說，其合法利益仍然沒有得到有效的保護，因為撤銷違法行為只是確認了具體行政行為的違法性，但對于該行政行為在撤銷后，到底應如何做出，法院無權(quán)干涉，只能等待行政機關重新做出具體行政行為，并且對于新做出的行政行為，如果原告仍認為其合法權(quán)益受到侵害，行政相對人不得不進行新一輪的行政訴訟，若一審得不到支持還要進入二審程序，這一方面使得原告利益的保護遙遙無期，另一方面無形中也加重了雙方當事人的訴訟成本和訴累，浪費了司法資源。相反，如果在行政訴訟中引進調(diào)解機制就正好能夠彌補這方面的不足。如果適用調(diào)解，在法院的主持下由行政機關依法改正先前的違法行為，可直接達到原告的目的，保護原告合法權(quán)益，雙方?jīng)_突得到了一次性的徹底解決，大大節(jié)省了訴訟時間與成本，減少訴累。因此，在行政訴訟中適用調(diào)解是合理之舉。

四、構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的設想

作為人民法院審理行政案件的一種手段和方法，行政訴訟調(diào)解在各類行政案件中大量適用已是不爭的事實，但作為一種制度，行政訴訟中的調(diào)解在我國還存在現(xiàn)實的法律障礙，需要一系列的配套資源作為其發(fā)展背景和理論基礎，否則，這種制度就不會在我國真正建立起來。為順應各國行政訴訟調(diào)解的程序化、規(guī)范化趨勢，在將來修改行政訴訟法時，應適時把調(diào)解作為一種正式制度加以確定，以避免我國目前在這一問題上理論與實踐相脫節(jié)的弊端。為節(jié)省訴訟資源，方便行政相對人與行政主體解決行政糾紛，我國應合理建構(gòu)符合時代潮流和民主法治精神的行政訴訟調(diào)解制度。建立行政訴訟調(diào)解制度，首先應考慮行政訴訟的特殊性，同時要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功經(jīng)驗和做法。筆者認為，我們不妨《對行政訴訟法》第五十條作如下修改：“行政訴訟在不違反公共利益且合法、自愿的前提下，可以適用調(diào)解，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者不宜調(diào)解的除外”。為此，筆者提出如下設想：

（一）適用原則

1、自愿原則

自愿原則，是指行政訴訟調(diào)解必須基于當事人雙方的自愿，而不受外在不正當因素的影響。在法院調(diào)解的過程中，自愿原則居于核心位置，具有特殊的重要性。調(diào)解的本質(zhì)特征決定了人民法院應充分尊重當事人的意見，因此人民法院啟動、運行與終結(jié)調(diào)解活動必須以各方當事人的自愿為基礎，切實杜絕強制當事人接受調(diào)解，以“和稀泥”的方式，動員原告撤訴，損害當事人的合法權(quán)益。自愿原則可以從以下兩個方面理解：

第一，調(diào)解的提出和進行必須是雙方當事人的意愿。人民法院只有在雙方當事人自愿接受調(diào)解的前提下，才能主持雙方當事人進行調(diào)解，如果當事人一方堅持不調(diào)解的，人民法院不能強迫或變相強迫進行調(diào)解，應當進入訴訟程序及時做出判決。在訴訟過程中，當事人可以自愿申請調(diào)解，而人民法院根據(jù)案件的情況也可以主動提出進行調(diào)解。但人民法院依職權(quán)提出進行調(diào)解，必須征得雙方當事人的同意，否則調(diào)解也不能進行。

第二，調(diào)解達成的協(xié)議內(nèi)容必須反映雙方當事人的真實意思。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容直接涉及雙方當事人的權(quán)利義務，應當由當事人按自己的意思進行處分，人民法院只能根據(jù)政策、法律進行一定的說服教育工作，引導他們解決糾紛。調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，必須是雙方當事人自愿協(xié)商的結(jié)果，否則，即使達成協(xié)議，事后也有可能被當事人。

2、合法原則

合法原則，是指人民法院和雙方當事人的調(diào)解活動及其協(xié)議的內(nèi)容，必須符合法律的規(guī)定。合法原則重點強調(diào)法院對當事人雙方的調(diào)解活動及其方案的合法性進行監(jiān)督。在調(diào)解中允許當事人對自己的權(quán)利做出處分，但當事人的處分不得違背政策、法律的規(guī)定，或損害國家、集體和其他公民的權(quán)益，這是合法原則的基本要求。雙方達成的協(xié)議內(nèi)容，要符合有關政策、法律的規(guī)定。

當然，對調(diào)解協(xié)議合法性要求與對判決合法性的要求應有程度上的不同之處。調(diào)解不僅僅是法院運用審判權(quán)解決糾紛，它還是法院行使審判權(quán)和當事人行使處分權(quán)的結(jié)合。也就是說，當事人可以運用處分權(quán)在不違反禁止性規(guī)定的前提下達成雙方所滿意或者所能接受的調(diào)解協(xié)議，因此協(xié)議的內(nèi)容與法律上嚴格認定的權(quán)利義務關系并不完全一致。妥協(xié)與讓步在大多數(shù)情況下對達成調(diào)解協(xié)議時必不可少的。因此，我們認為合法性應定位于一種寬松的合法性，它不是指調(diào)解內(nèi)容必須嚴格遵照法律規(guī)定，而是指協(xié)議的內(nèi)容不得與法律禁止性規(guī)定相沖突，不得違反公共利益和損害第三人合法權(quán)益。

這里有必要明確自愿與合法的關系。達成調(diào)解協(xié)議必須當事人自愿，但當事人自愿的，不等于都是合法的。若一方當事人為盡快擺脫訴訟或者迫于另一方當事人的要挾，在調(diào)解過程中一再放棄自己的權(quán)利，這種顯失公平的調(diào)解協(xié)議，是違背調(diào)解的立法本意的。法院對這種調(diào)解協(xié)議應當適度干預，從政策、法律上教育當事人放棄不合理的要求，尊重對方當事人的合法權(quán)益。

3、平等原則

是指在行政訴訟調(diào)解過程中，當事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護平等。由于行政主體擁有強大的行政權(quán)力而對行政相對人處于優(yōu)勢地位，而在行政訴訟調(diào)解過程中，這一優(yōu)勢應該得到矯正，保證原告相對人與被告行政主體在法庭上的平等對峙，通過被告特定義務的履行和原告相應權(quán)利的行使，以及法庭對固有優(yōu)勢的抵抗來調(diào)節(jié)原被告雙方權(quán)利義務的平衡。訴訟調(diào)解必須以當事人的地位平等性為基礎，只有當事人地位平等，才不會存在一方壓制強迫另一方接受非真實意思表示的機會，才存在協(xié)商的基礎。

4、有限原則

行政訴訟中并非任何行政案件都可以適用調(diào)解，依法行政的法治原則要求行政機關不得任意處分行政權(quán)，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的調(diào)解受到限制。根據(jù)行政機關在行為時受法律、法規(guī)約束的程度為標準，具體行政行為分為羈束行為和自由裁量行為。由于羈束行為的內(nèi)容、方式、程度等已由法律、法規(guī)做出了非常明確、具體的規(guī)定，行政機關只能嚴格按照執(zhí)行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，所以，對這種具體行政行為不能適用調(diào)解。因此，筆者建議行政訴訟應建立有限的調(diào)解機制，法律中有明確限制性規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行調(diào)解，法律沒有限制性規(guī)定的，調(diào)解不得損害公共利益和他人合法權(quán)益。

（二）行政訴訟調(diào)解的范圍界定

由于沒有法律上的依據(jù)，在實踐中出現(xiàn)了某些法官“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等現(xiàn)象，這種調(diào)解不但違背了自愿調(diào)解的原則，也導致了多年來撤訴率、特別是非正常撤訴率的居高不下。因此，明確哪些案件可以適用調(diào)解，哪些案件不能適用調(diào)解，有利于司法統(tǒng)一，防止調(diào)解制度適用的隨意性，限制法官調(diào)解自由裁量權(quán)。筆者認為，行政審判中適用調(diào)解的主要有以下幾類案件：[11]

1、行政處罰案件。根據(jù)有關行政法律、法規(guī)的規(guī)定，行政機關進行行政處罰一般都擁有自由裁量權(quán)，由此便可能產(chǎn)生處罰輕重失度的情況。由于自由裁量權(quán)的存在，行政機關在法定的權(quán)限內(nèi)做出的任一選擇都是合法的。實踐中，若原告以被告的行政處罰“顯失公正”為由提訟，法院對這種合法但不合理的行政行為只能判決維持，這樣的判決就使得行政相對人的合法權(quán)益得不到保護。在審理過程中，如果行政機關認識到行政處罰明顯過重，提出將處罰減輕，在審判人員主持庭審的情況下，如果原告同意，則這一糾紛即可獲得解決。這樣，通過調(diào)解，既能保護行政相對人的合法權(quán)益，及時了結(jié)爭議，又達到監(jiān)督行政機關依法行政的目的，實現(xiàn)了法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。

2、行政裁決案件。所謂行政裁決，是指依法由行政機關依照法律授權(quán)，對當事人之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并做出裁決的行政行為。該類案件，原告的目的實質(zhì)在于滿足其民事主張，該類案件的調(diào)解，其實就是民事糾紛當事人之間的調(diào)解。

3、行政許可案件。《行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”雖然《行政許可法》第四條規(guī)定：“設定和實施行政許可，應當依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”但許多法律、行政法規(guī)在規(guī)定行政許可的具體標準和條件時，給行政機關以合理裁量權(quán)。這就為此類行政訴訟中適用調(diào)解制度提供了依據(jù)。當然，在調(diào)解中，人民法院必須堅持公平、公正的基本原則。

4、行政征收案件。所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權(quán)，根據(jù)國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地、無償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢或?qū)嵨锏男姓袨椤Ｄ壳拔覈男姓魇阵w制由稅和費組成。雖然法律、法規(guī)對于行政征收的范圍、標準等都有規(guī)定，但在具體操作中，行政機關在征收時存在自由裁量的空間。如稅法中關于稅收的減、緩、免等方面只有原則性規(guī)定，如何掌握好尺度，就是稅收征管部門的自由裁量權(quán)。還有一些費的征收，針對不同情況、不同范圍，行政機關可以自由決定收費數(shù)額。因此，在行政訴訟中，法院可以在此幅度內(nèi)進行調(diào)解。

5、行政補償案件。所謂行政補償是行政主體基于公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中，合法行使公權(quán)力的行為而致使公民、法人或者其他組織的合法財產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過正當程序?qū)λ馐艿膿p害給予補償?shù)姆芍贫取τ诤戏ㄘ敭a(chǎn)及合法權(quán)益的損害程度及補償?shù)臉藴省⒎绞降龋即嬖诤侠砑翱刹昧康膯栴}。因此，此類案件可以適用調(diào)解。當然，人民法院在調(diào)解時，必須以保護“公共利益”不受侵害為原則。

6、行政合同案件。行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)。正因為行政合同有合同的特性，決定了人民法院在審理此類行政案件中可以適用調(diào)解。當然調(diào)解時，必須遵守公益優(yōu)先原則，即當私人利益與公共利益發(fā)生明顯沖突時，不得以犧牲公共利益為代價進行違法調(diào)解。

（三）行政訴訟調(diào)解的達成必須具備以下條件：

1、調(diào)解的主體為本案的當事人。行政訴訟是行政相對人一方作為原告，行政主體為被告提起的訴訟，因而訴訟調(diào)解的主體必須包含原告方的行政相對人與被告方的行政主體。

2、當事人對訴訟標的有處分權(quán)。“所謂當事人對訴訟標的有處分權(quán)，是指當事人就訴訟標的，事實上有處分的可能，法律上有處分之權(quán)限，對于調(diào)解標的，有權(quán)做成有拘束力之聲明。”[12]一切調(diào)解的基礎以相關當事人擁有實體處分權(quán)為前提，不存在實體處分權(quán)就不存在調(diào)解。

3、以當事人各方意思表示相一致的自愿性為前提。行政訴訟調(diào)解必須基于各方當事人自愿，尤其是行政相對人的自愿，否則，就不是其真實的意思表現(xiàn)，而只是處于強權(quán)地位或主導地位的當事人一方的單方意思體現(xiàn)。

4、不違反法律和不損害公共利益、他人利益。在行政訴訟中適用調(diào)解，必須堅持一個前提，即不違反法律和公共利益、他人利益。[13]眾所周知，調(diào)解是最直接、最有效解決矛盾糾紛的手段，行政訴訟調(diào)解也是如此，其能保障原告與被告在平等協(xié)商的基礎上做出讓步，因此適用調(diào)解是首選，但是并非一遇到行政訴訟就套用調(diào)解，因為調(diào)解的本質(zhì)特征是始終尊重當事人意見，行政機關不能為了圖方便，超越或放棄法定職權(quán)而與原告進行調(diào)解，這樣會損害國家權(quán)威，其應該在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過調(diào)解達到化解矛盾糾紛，維護當事人合法權(quán)益的目的。

（四）行政訴訟調(diào)解的程序

1、調(diào)解程序的啟動

在行政訴訟中，提訟的是行政相對人，行政訴訟中調(diào)解的申請者也應限于行政相對人，如果允許行政機關申請調(diào)解，則可能出現(xiàn)因行政相對人懼于行政機關的行政權(quán)力而被迫接受調(diào)解的情況。將申請調(diào)解的權(quán)利賦予相對人，對行政機關則影響不大，行政機關可以接受也可以拒絕，這樣就可以減少運用行政權(quán)力而脅迫調(diào)解的現(xiàn)象。此外，人民法院根據(jù)案件的具體情況，在征得雙方同意的情況下，也可依職權(quán)提出調(diào)解。

2、調(diào)解方案的達成

調(diào)解達成協(xié)議，必須雙方當事人自愿，不得強迫，但法院可以為當事人提出調(diào)解方案。在行政糾紛中，如果雙方當事人已有達成協(xié)議的意向，但是由于法律知識或其它知識的欠缺，原告往往不知如何恰當保護自己的合法權(quán)益，或由于受到來自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權(quán)益；另一方面，被告則可能為換取原告人的調(diào)解同意而犧牲公共利益。在此情況下，人民法院根據(jù)職權(quán)主義原則，對雙方當事人的調(diào)解活動進行必要的引導與監(jiān)督，就成為調(diào)解能否成功的關鍵。如果協(xié)議內(nèi)容涉及行政機關重新做出具體行政行為，則行政機關應依協(xié)議內(nèi)容做出新的具體行政行為并履行之，不能將此協(xié)議直接視為行政機關的行為。如果行政機關事后拒絕履行協(xié)議，法院不能直接以此為執(zhí)行依據(jù)，而應根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，按行政機關拒不執(zhí)行判決、裁定的方法處理。

3、堅持調(diào)解的合議制

即行政案件是否需要調(diào)解，該怎樣調(diào)解，應由和議庭成員討論決定。有人將調(diào)解與簡易程序等同，認為可由獨任審判員決定并主持調(diào)解，這是不對的。如前所述，調(diào)解并非不適用法律，相反，與審判一樣需要法官對法律精神、原則的深刻理解和嫻熟運用，成功的調(diào)解是對法律目的的完美實現(xiàn)。合議制作為人民法院最基本的審判方式，其優(yōu)點在于可以充分發(fā)揮合議庭成員的集體智慧，對案件事實和法律做出最準確的判斷，而且還可以對個別承辦人員為私利而違法調(diào)解實現(xiàn)監(jiān)督。因此，可調(diào)解的行政案件并不必然是簡單的案件，適用調(diào)解也不等于適用簡易程序。

4、調(diào)解的審級

我國民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解適用于當事人之后的任何階段，既包括一審，又包括二審，是人民法院的訴訟活動之一。但是，關于行政訴訟調(diào)解，筆者認為，原則上應限定在一審期間，不適用于二審。因為只有在一審期間，行政機關才可以改變原具體行政行為，原告撤訴才能得到行政機關的實質(zhì)回應。而在二審期間，由于人民法院的審理對象發(fā)生了變化，不僅要審查原行政行為是否合法，還要審查一審法院認定事實和適用法律是否正確，行政機關若改變行政行為，原告撤訴，只能使原審判決生效，并不能給當事人帶來和解的預期效果，故在二審期間法官即使調(diào)解也會因缺乏調(diào)解基礎而收效甚微。如果調(diào)解可適用于任何審級的話，當案件的判決結(jié)果對各方當事人都不利時，當事人往往通過調(diào)解來避免判決帶來的不利后果，從而規(guī)避了損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的行為。同時，當事人通過調(diào)解來一審或已生效的判決，影響了一審或已生效判決的既判力和穩(wěn)定性，損害了法律的尊嚴和權(quán)威。二審或再審的目的旨在糾正一審或已生效判決的錯誤，而不是為了給當事人再提供一次調(diào)解的機會。不過，行政賠償訴訟是一個例外，根據(jù)最高法院有關司法解釋規(guī)定，二審法院在審理期間若發(fā)現(xiàn)一審法院遺漏賠償請求的，可以就行政賠償部分進行調(diào)解，調(diào)解不成的，可以就賠償部分發(fā)回重審。因此調(diào)解只適用于一審。

5、確定調(diào)解結(jié)案為法定的結(jié)案方式之一

應當允許人民法院以調(diào)解筆錄或當事人提交的調(diào)解協(xié)議的書面形式結(jié)案，這是行政訴訟調(diào)解制度建立的標志。它不同于目前法院對因被告改變具體行政行為，原告申請撤訴予以準許的結(jié)案方式，后者實際上是受法律空間的壓迫不得已而為之，這種結(jié)案方式常常給人以原告自我妥協(xié)的錯覺，而且掩蓋了法官的勞動，且反映在統(tǒng)計數(shù)字上，撤訴在結(jié)案方式中的比重過大，會使整個訴訟制度失去平衡。允許調(diào)解，明確調(diào)解為法定結(jié)案方式之一，就是尊重法官為調(diào)解結(jié)案而付出的努力，實際上，對于法官來說，調(diào)解成功一件案子并不比審理一件案子更輕松，既需要法官對事實的完全把握，也依賴法官對法律的深刻理解力。正如美國學者戈爾丁所指出：“調(diào)解需要一種高于運用法律能力的特殊技巧”。[14]總之，調(diào)解結(jié)案不應被視為訴訟結(jié)案的另類，應還其應有的地位。

（五）調(diào)解協(xié)議的效力

第一，確定當事人間權(quán)利義務關系的效力。人民法院的調(diào)解書送達當事人或調(diào)解筆錄生效后，表明雙方當事人對曾經(jīng)發(fā)生爭議的法律關系已經(jīng)取得共識并得到法律的確認，權(quán)利方應依法行使權(quán)利，義務方應依法履行義務，這是法院調(diào)解書在實體法上的效力。

第二，結(jié)束訴訟的效力。人民法院的調(diào)解書送達當事人和調(diào)解筆錄依法生效后，當事人之間的行政爭議，在法律上已最終解決，當事人不得以同一事實和理由向人民法院再行，這是法院調(diào)解在程序法上的效力。調(diào)解書和特定的調(diào)解筆錄依法生效后，其法律效力同法院生效判決書一樣，當事人即喪失了上訴權(quán)。當事人如對法院的調(diào)解書和調(diào)解筆錄有異議，也不能上訴。調(diào)解協(xié)議是雙方當事人根據(jù)自愿、合法的原則，經(jīng)過充分協(xié)商達成的，并在調(diào)解書送達前和調(diào)解筆錄依法生效前，還允許雙方當事人反悔。

第三，強制執(zhí)行的效力。調(diào)解協(xié)議是雙方當事人在人民法院主持下自愿達成的，一般情況下當事人都能自覺履行。但在司法實踐中，有的當事人拒不履行調(diào)解協(xié)議確定的內(nèi)容，于是就發(fā)生強制執(zhí)行問題。依照法律規(guī)定，若調(diào)解書由給付內(nèi)容的，一方當事人又不履行確定的義務，另一方當事人有權(quán)向人民法院申請強制執(zhí)行。

（六）當事人反悔權(quán)制度

調(diào)解不可能保障百分之百的運行無誤，因此有必要建立相應的救濟制度，當事人的反悔權(quán)制度即是其中之一。當事人對調(diào)解的反悔包括兩種情況：（1）調(diào)解書送達前的反悔，其是指當事人雙方雖然經(jīng)過法院的調(diào)解最終達成協(xié)議，但是當事人一方或者雙方又協(xié)議的全部內(nèi)容或部分內(nèi)容，或者調(diào)解送達時拒不接受調(diào)解書，要求重新調(diào)解或判決的情形。如果調(diào)解書送達前或者送達時當事人拒絕簽收的，調(diào)解書不發(fā)生法律效力，法院要及時通知對方當事人并對案件及時進行判決。（2）調(diào)解書送達后反悔，其是指當事人在調(diào)解書送達后，對已經(jīng)收到的調(diào)解書反悔要求法院重新處理的情形。由于調(diào)解書自當事人簽收時生效（當事人雙方不在同一時間簽收的，以后收到調(diào)解書的當事人簽收的時間為調(diào)解書生效的時間），調(diào)解書送達后當事人反悔的，應告知當事人如確有證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或者協(xié)議內(nèi)容違法的，可以向法院申請再審。[15]

（七）法院在調(diào)解中的職權(quán)

1、調(diào)控行政訴訟調(diào)解的過程。行政訴訟調(diào)解過程在法官的主持下，通過其直接、深入、細致的教育、疏導工作，促使當事人各方在自愿的基礎上達成調(diào)解協(xié)議的糾紛解決過程。調(diào)解過程由法官和當事人共同參與，由當事人分別提出調(diào)解方案進行協(xié)商，或者由法官基于職權(quán)提出調(diào)解方案以供參考，法官從事實和法律方面為當事人擺明利害關系，當事人則從實現(xiàn)自己利益的角度綜合考慮是否接受調(diào)解，這個過程是法官與當事人以及當事人之間意思交換的過程。在調(diào)解過程中，法官在調(diào)解程序中的具有主導作用，積極主動地介入并引導和促進協(xié)議的達成，實質(zhì)上是法院代表國家對案件依法行使審判權(quán)的一種職能活動。

2、監(jiān)督調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容。合法性審查是行政訴訟的核心，同時也是行政訴訟存在的靈魂。雙方達成調(diào)解協(xié)議后，需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述，由法院對調(diào)解協(xié)議的合法性進行審查。這里的合法性審查是指在不違背法律的禁止性規(guī)定，不損害國家、集體和他人利益的前提下，通過調(diào)解的低成本、高效率，達到糾正違法或不合理行政行為，監(jiān)督和促進行政機關的依法行政，實現(xiàn)對當事人合法權(quán)益的保護的目的。

五、結(jié)語

要實現(xiàn)行政訴訟的制度創(chuàng)新，必須把調(diào)解置于現(xiàn)代行政法最新發(fā)展的背景下作理解，即隨著公法行為的契約化趨勢不可避免，行政權(quán)力和公民權(quán)利相互依賴、相互制約正日益深刻地改變現(xiàn)代行政管理的面貌，從而為行政權(quán)力的行使賦予了不同于以往的形式和內(nèi)容，也給以解決行政爭議為已任的行政訴訟提出一個新課題。在實務中，隨著行政行為的多樣化、行政案件的復雜化加劇，如何認識羈束裁量行為在行政管理中的表現(xiàn)形式，明確法官司法自由裁量權(quán)的邊界，正確把握調(diào)解的度，使之不侵越行政權(quán)，成為擺在我們面前的一道嚴峻課題，亟待研究解決。

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注釋：

[①]參見方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社1999年版，第305頁；

[②]參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，第265-266頁；于安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1997年版，第85-86頁。

[③]參見[美]J.弗爾博格、李志：《美國ADR及其對中國調(diào)解制度的啟示》，《山東法學》1994年第4期；

[④]參見王振清主編：《行政訴訟的前洞實務問題研究》，中國方正出版社2004年版，第320頁；

[⑤]參見王名揚主編：《法、美、英、日行政法簡明教程》，山西人民出版社1991年版，第161頁；

[⑥]參見烏懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善》，中國政法大學出版社2004年版，第326頁。

[⑦]參見楊海坤、朱忠一主編：《我國行政訴訟制度步履艱難的原因探析》，載于《行政法學研究》，1999年第4期；

[⑧]參見孫林生、刑淑艷：“行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下——對365件撤訴行政案件的調(diào)查分析”，《行政法學研究》，1996年第3期；

[⑨]參見《完善行政訴訟專家談》，載于《法制日報》2002/3/2

[⑩]關于不確定法律概念和自由裁量，詳見[德]哈特穆特。毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第124－148頁。

[11]參見韓猛、施海紅《論行政訴訟調(diào)解制度的建立》，安徽司法行政信息網(wǎng)2005年12月27日

[12]參見劉宗德、彭鳳至[臺]：《行政訴訟制度》，發(fā)表于翁岳生[臺]主編：《行政法》，中國法制出版社，2002年9月版，第1465頁。

[13]參見王養(yǎng)慶主編：《建立行政訴訟調(diào)解制度的可行性探討》，法律出版社，1998年版，第168頁。