行政程序對傳統控權機制的超越

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論行政機關超越職權的認定

行政法的發展，隨著行政職權的不斷擴張而加速，而行政職權的擴張又可能伴隨著超越職權等問題的發生，這是世界各國的普遍現象?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》的施行，為對行政機關超越職權的具體行政行為進行司法監督提供了法律依據。

要認定行政機關超越職權，必須首先弄清什么是行政職權？行政職權是行政機關實施國家行政管理活動的資格及其權能。行政職權具有強制性、單方性、優先性等特點。行政職權分為兩大類：一類是固有職權，它以行政機關的依法設立而產生，并隨行政機關的撤銷而消失。另一類是授予職權，它來自有權機關的授權行為，授予職權既可因授權機關的撤回授權而消滅，也可因該組織的撤銷而消滅。總之，行政職權主要有制定法律規范、行政決策、行政命令、行政處罰、行政決定、行政制裁、行政復議、行政強制等。

超越職權，是指行政執法主體及其工作人員作出的具體行政行為，超越了法律、法規規定的權限范圍，或者實施了根本無權實施的具體行政行為。超越職權的主要表現形式有以下幾種：

1、超越地域范圍。這是指同類行政機關在其地域管轄之外行使了認為是自己有權行使的職權。根據我國憲法和地方各級人民政府組織法，地方各級人民政府管理本行政區域內各項行政工作，如：發生在甲縣的治安案件應由甲縣處理，如果乙縣公安局處理了甲縣的治安案件，屬超越地域管轄范圍（行政部門根據委托辦理不屬于自己法定職權范圍內的事項不屬超越職權）。

2、下級行政機關行使了法律、法規授予上級行政機關的職權，分兩種情況：①下級行政機關超越了自己的法定職權。②超越了法定處罰幅度。

3、超越了業務范圍。這是不同類行政機關之間常見的超越職權形式。如：公安機關在執法過程中實施扣繳個體工商戶營業執照的行為屬超越職權。

4、行政機關行使了應當由法院、檢察院等行使的職權。這是超越職權的特殊表現形式。如：行政機關缺乏法律依據，行使了應當由法院行使的強制執行權，屬超越職權。

5、在沒有法律、法規授權或依法委托授權的情況下，自認為有行政主體資格行使了行政機關的職權。這是超越職權的又一特殊表現形式之一。實踐中主要有這幾種情況：

①國家工作人員在無法律、法規依據，未正式任命行政職務以前或被免除職務后實施的行政職權。國家行政機關工作人員因為擔任了國家的行政職務，與國家構成了行政職務關系。在任免前或免除后就不具有這種行政職務關系。如若行使行政職權，屬超越職權。

②沒有取得行政機關資格的組織行使了行政機關的職權。根據政府組織法的有關規定，行政機關的成立，必須要有法定依據，而且經過法定程序批準。如果行政機關的主體資格尚未合法取得或正在籌備當中，以行政機關的名義行使行政職權，即屬超越職權。

③行政機關的資格部分轉移或喪失后，仍以原行政機關名義實施已喪失的行政職權，屬超越職權。

④以行政機關內部科、室等職能機構名義直接對外部行使的行政職權。行政機關是由國家依法設立，代表國家行使職權。為了承擔起行政管理職責和權限，在各行政機關內部設立了一些職能機構，這些內部職能機構不算機關法人，只能在行政機關內部行使分管的職權，沒有對外行使行政管理的職能。

⑤派出機構在法律、法規無明確授權的情況下，以自己的名義行使的職權屬超越職權。有些人民政府的工作部門，根據有關法律、法規的規定和行政管理的需要，設立一些派出機構，行使一定的行政職權。但是有些派出機構，法律、法規沒有規定它可以以自己的名義對外獨立行使某種行政職權，如果以自己名義行使某種不屬于自己的行政職權，即屬超越職權。

⑥無法律、法規明確授權的非行政機關組織行使了授予的職權范圍以外的職權。法定授權的非行政機關組織，指根據法律、法規的規定享有一定行政職權的組織，如：衛生防疫站是事業單位，但根據《食品衛生法》的有關規定，對食品衛生等違法行為有一定的行政職權，如果在授予的職權范圍以外行使行政職權，屬超越職權。

對行政機關超越職權的如何處理？

根據我國《行政訴訟法》的有關規定，人民法院對行政機關超越職權的具體行政行為可以作出以下判決和裁定：

1、判決全部撤銷超越職權的具體行政行為

人民法院經審查認為被訴的具體行政行為屬超越職權，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項之規定判決全部撤銷。這種撤銷判決就使該具體行政行為完全失去了合法性，這個判決如果生效，就具有對該案件最終決定性質。

2、判決部分撤銷超越職權的具體行政行為

有的具體行政行為，根據了幾個不同的法律法規有多項處理決定，有的一項處理決定中有幾個內容，其中既有正確部分，又有超越職權部分。在這種情況下，人民法院應維持其處理正確的部分，撤銷其超越職權部分，使這部分失去效力。部分撤銷適用那些正確與錯誤、合法與非法同時存在，又能夠或者易于分開的行政案件。

3、判決撤銷超越職權的具體行政行為，并同時判決被告作出新的具體行政行為。

實踐中，有的具體行政行為雖然超越職權而被撤銷，但該案件原告又確實違反了有關法律法規，應當受到處理。因此，人民法院在判決撤銷后，同時依法判決被告重新作出具體行政行為，以保護原告的某種合法權益，維護行政機關依法行政，實踐行政訴訟的目的。法院之所以要同時判決被告重新作出具體行政行為，還由于法院對一般的案件沒有司法變更權，需要由行政機關重新作出決定。這樣判決，既補充完善了撤銷該判決的內容，又彌補了撤銷后可能帶來的缺陷。至于對那些部分正確、部分違法而又分離不開的行政案件，法院應全部撤銷并判決被告重新作出具體行政行為。我國《行政訴訟法》還規定，人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。

4、如果人民法院對超越職權的具體行政行為判決撤銷前，行政機關主動認識到自己的行為違法，改變了原具體行政行為的，根據《行政訴訟法》第五十一條規定，原告同意并申請撤訴的，是否準許由法院裁定。如果被告改變原具體行政行為后，原告不同意或者即使同意，但不申請撤訴，人民法院仍應對原來的具體行政行為依法作出判決。這是因為，審理行政案件的目的在于對具體行政行為合法性進行審查，維持正確的，糾正違法，以達到保護原告合法權益，促進行政機關依法行政之目的。行政機關在訴訟中主動糾正違法的具體行政行為，同樣可以達到以上目的，并能大大縮短訴訟時間，對于及時保護當事人合法權益，提高行政效率，減少人民法院工作量，都是有益的。但是在訴訟中，被改變原具體行政行為有效，必須符合三個條件：一是原告同意被告改變的具體行政行為。二是原告要申請撤訴。三是法院裁定同意。如果不符合以上三個條件，則行政機關在訴訟中改變的具體行政行為無效，而只能對原具體行政行為進行合法性審查。

上述處理，如果行政機關無視法院的判決，可依照《行政訴訟法》第六十五條的相關規定予以處理。