行政公益訴訟制度探討論文

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一、行政公益訴訟的概念界說

行政公益訴訟是指當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法律容許無直接利害關系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。對此新型訴訟制度，各國稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟等等，然內涵則大致相當。該制度在日、美發育最為成熟，概念界定也較清晰。

日本在其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。按照該條規定，民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。（注：參見（日）鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第430、432頁。）

而在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。“相關人訴訟是指在私人不具有當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提起訴訟。告誰呢？告國家的行政機關，要求對其非法行為予以制止，予以取消，給予處分。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，按道理應由上級機關來糾正，但是在美國容許私人以自己的名義提起訴訟，要求法院作出判決，責令行政機關履行其職務。所謂納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，也是告國家機關，針對的是國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。”（注：摘自梁慧星先生在中南財經政法大學法學論壇一次學術討論會上的發言。論壇于2001年3月15日組織了消費者權益日專題活動-關于公益訴訟制度合理性的對話，多位學者就這項制度在我國建立的可行性進行了爭鳴探討，這是國內最早關注該領域問題的學術會議之一。）

對行政公益訴訟的界定，依我們理解，它首先是指本案與原告沒有直接利害關系，即被訴行政行為損害的是社會公益，而沒有直接損害原告私人的利益。此處之所以使用“沒有直接損害”一語，是因損害公共利益之行為必然間接損害私人利益，但這里只能作狹義理解，僅用以指被訴行政行為未“直接損害”原告自身的利益。當然，此處所說的非直接利害關系人不限于公民個人，還包括各種社會團體。其次這種訴訟的對象是國家機關及其公務員，接受司法審查的是國家機關的行為或不行為，多數表現為不行為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人（行政機關）本身就是這種利益的法定守護人，所以公益訴訟理應主要為制約行政性權力而設。需要指出的是，西方法治國家突出強調司法是對各種公共權力的最終復審，所以被納入行政公益訴訟中的違法行政行為就不止于具體行政行為，如果行政主體的抽象行政行為侵害到公共利益，公民亦可提起訴訟。最后，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，實際上是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、法治國家行政公益訴訟制度之考察

研究行政公益訴訟生成的歷史，可發現“行政上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，（注：王名揚：《法、美、英、日行政法簡明教程》，山西人民出版社1991年版，第161頁。）公益訴訟正是原告資格不斷放寬、公民提起行政訴訟的管道越發暢通的產物。關于原告資格的標準，原來英美國家遵循的是“法律權利標準”，意指只有當事人能積極證明其法律權利受到侵害時，才有起訴資格，否則，即使由于行政機關的行為遭受重大損害，這種損害也被認為是沒有法律錯誤的損害，當事人的原告資格不被承認。但到了現代，隨著公益遭受侵害的問題越發凸顯，“法律權利標準”逐步讓位于“利益范圍標準”。后一標準的涵義是，當事人針對某項行政決定提起訴訟時，并不要求其利益屬法律特別規定的利益，只要申訴人有可能主張受損害的利益處于法律規定或調整的利益范圍之內，就可請求司法審查。“利益范圍”一語使行政訴訟的原告資格和訴訟請求的范圍得以拓寬。可提起行政訴訟的人從其權利或利益受到行政行為直接影響的行政管理直接相對人擴大到認為其權利、利益因行政性行為而受到損害的行政管理間接相對人（第三人）乃至“任何人”。考察美國起訴資格的變遷史可看到，如果成文法有規定時，當然會優先適用成文法；但普通法上各種救濟手段的起訴資格主要是由法院在判例中逐步形成的。離開判例，就無法理解美國關于起訴資格的法律。1940年以前，只有當事人的法律權利受到侵害時，法院才會認可其起訴資格。最高法院在1938年亞拉巴馬電力公司訴伊克斯一案中聲稱，申訴人只有在合法的財產權利受到侵害時才有起訴資格，否則即使行政行為違法，當事人受到事實上的巨大損害，也不具有原告資格。及至40年代，傳統私法模式的行政法律關系越來越不適應現代行政的需要。為了保護公眾的利益，政府曾設置了許多控制機構，比如控制交通、電訊、航空、州際商業的機構。這些控制機構到了當代反而越來越處于被控制對象的控制之下，以致于旅客、消費者、環境消費者等普通民眾的利益受到侵害時，公眾除了訴諸司法手段外別無他途。然而對享受公共利益的民眾而言，他們的權利并未受到直接損害。按照過去的原告標準，公民個人無權請求法院出面維護公共利益，這使得社會公益受害而得不到救濟的矛盾日益尖銳。因而40年代以后，法院開始以判例形式在原告資格方面不斷取得突破。在1940年聯邦電訊委員會訴桑得斯兄弟無線電廣播站一案中，最高法院確認了競爭者雖然沒有受到合法權利上的損害，但其利益存在事實上的損害，可以依法享有司法審查的起訴資格。這一判例是美國行政法走向現代化的一個標志。在三年以后的紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中，第二上訴法院首倡了“私人檢察總長理論”。法院指出，為了保護公共利益，國會可以授權檢察總長提請法院審查行政機關的行為，也有權制定法律授權其他當事人，以私人檢察總長的身份提起行政訴訟，主張社會公益。法院認為，如果不承認競爭者或消費者對行政違法行為具有起訴資格，則其他人更不會對行政機關的不法決定請求司法審查。（注：參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第619-623頁。）在著名的1973年美國聯邦訴反對管理機關程序的學生案中，最高法院進一步對起訴資格的放寬加以確認。最高法院認為，不能簡單地因為許多人都遭受了同一種損害，就否定受害人中某一人的訴訟資格；如果否定某一受害人就公益妨害而提起訴訟的資格，那么對危害性更為嚴重的政府行為就會沒有人提出控告；并且，訴訟資格的審查應是質量上的審查，而不是數量上的審查，只要原告遭受了“可以辨認的輕微損害”，就足以確認他具有起訴資格了。（注：R.W.FindleyandD.A.Farber，EnvironmentalLawinANutshell，2ndEd.，WestPublishingCo.，1988.P.6.）隨著公民權利種類和范圍的不斷擴大，法院對“利害關系”這一概念也作出不斷擴大的解釋，除了包括傳統的人身損害和財產損害，還包括了環境利益等由公眾享有的非經濟價值的損害。

為適應判例中原告資格限制越來越寬松的趨勢，美國立法也相應地作出調整。對起訴資格作出普遍性規定的是1946年《行政程序法》，該法第702條就“復審權”作如是規定，“因行政機關致使其法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定內的機關行為不利影響或損害的人，均有權訴諸司法審查。”有些州在法律中明文確認了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。以環境訴訟為例，密執安州《1970年環境保護法》是美國首次確認公民對構成公益妨害的污染行為可以個人身份提起訴訟的資格的法律。70年代后的主要聯邦法規也都規定了公民的起訴資格，從而在各自調整范圍內取消了傳統法律關于起訴資格的障礙。在聯邦法律中，《清潔空氣法》第304條a款首創了“公民訴訟條款”，其中規定，任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。該法還詳盡列舉了可予司法審查的行政立法行為，為公民或公眾團體就環境公益提起行政訴訟提供了有力的保障。

英國法律在公益的司法救濟方面相對保守，但總體上英國行政法關于救濟手段的發展趨勢是向統一和寬大的起訴資格方向前進。當事人在司法審查中不論申請任何救濟手段都取決于對申訴事項是否有足夠利益，不象過去那樣當事人須具有權利才能申請救濟手段，這是對以往起訴資格的一個改進。（注：參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第201、203頁。）英國學者韋德教授指出，特別救濟不僅是為了私人利益，而且是為了公益而存在，它是公法制度的核心。（注：參見（英）威廉、韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第365頁。）英國民事上訴訟院前院長丹寧認為，“如果有充分的證據證明政府機關或權力機關濫用法律，致使數千人的臣民受到侵害，那么最終這些受害人中的任何人都有權訴諸法院要求執行法律，我認為這是一個重要的憲法原則問題。”（注：LordDenningintheMcwhirtercase，supranote34，（1973）1All11E.R.at699.）

大陸法系國家的學者一般按訴訟標的的性質把行政訴訟劃分為主觀訴訟和客觀訴訟。主觀訴訟屬于傳統的行政訴訟范疇，其目的僅限于保護原告私人權益，一般要求原告本人權益直接受到侵害才會認可其起訴資格。與之相對，客觀的行政訴訟是指對行政機關違反客觀的法律規則和法律地位所提起的訴訟，包括撤消違法的行政行為、審查行政行為的合法性、復核專門行政法庭的終審判決、處罰違反不動產公產保管規則的行為、決定行政性選舉的合法性等訴訟。這種訴訟的出發點主要在于維護國家和社會公共利益，對行政行為的合法性進行監督和制約，確保行政法得到客觀和公正的適用。客觀訴訟并不著眼于當事人本身法律權利的存在與否，因而不同于以當事人之間權利義務為內容的普通法律爭議。

日本一般將機關訴訟和民眾訴訟合稱客觀訴訟。上文提及，日本公民可在民眾訴訟中以選舉人身份提起請求糾正國家或公團機關違法行為的訴訟。但傳統理論并不認同公民個人可就其在公害事件中所受損害提起行政訴訟。其理論依據是，行政法是純粹從公益性角度出發制定的，其目的是維護社會公共安全，而非具體保護每一個公民的私人利益；從控制結果看，公民由公益所得的間接利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民對其反射利益受到的侵害是不具有行政訴訟資格的。但隨社會公益侵害日趨惡化及行政權力在公共管理方面的不力，日本不得不就原告資格問題作出讓步。“法律上被保護的利益說”基本成為學界通說，“值得保護的利益說”亦被一部分人接受。在判例上，最高裁判所所稱的“法律上利益者”，實指法律上被保護的利益，而下級法院則進一步發展出“值得保護的利益說”，大大擴充了原告資格的范圍。以環境訴訟為例，實踐中出現了承認居民就環境利益受損害而對有關行政許可行為提起撤消之訴的原告資格的傾向。（注：參見王明遠：《環境侵權法律救濟制度》，中國法制出版社2001年版，第117頁。）

法國行政法上最具特色和最有影響的訴訟制度乃越權之訴，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權之訴是指當事人的利益由于行政機關的決定受到侵害，請求行政法院審查該項行政決定的合法性，并撤消違法的行政決定的救濟手段。行政法治原則最切實的保障正是公民有權請求法院撤消違法的行政決定，使之失去效力。由于越權之訴能夠發揮這樣的作用，因而成為保障行政法治最有效的手段之一。從越權之訴的性質出發，可以說任何人都能向法院起訴請求撤消違法行政行為，這樣越權之訴就可能成為全民之訴，行政效率便可能因此遭到削弱。但如果只規定公民在自己的主觀“法律權利”受到侵害時才能提起越權之訴，則司法權對行政機關的監督和對行政法治原則的保障也將無法實現。故現今的越權之訴既不是全民之訴，也不限制當事人須在主觀權利受到損害時才可提起，它采取了一種折衷的做法，即只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可提起越權之訴，并不要求是申訴人個人的利益。此外這里所稱的利益包括三層涵義：（1）利益主體即越權之訴的申訴人是多元的。一是就公民個人而言，不僅行政決定的直接相對人可提起越權之訴，如果第三人因為違法行政決定而受到直接利益侵害時，也可提起此種訴訟；二是所有的團體例如工會、社團等，當其集體利益受到行政決定的直接影響時，一般也可以自己的名義提起越權之訴；三是對于負有維護公益職責的行政機關，當它所代表的公共利益受到其他行政機關的決定的侵害，而其本身無權撤消或改變此項決定時，可以向行政法院提起越權之訴，請求撤消這項違法的決定。（2）申訴人的利益不僅包括物質性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊嚴、集體榮譽、環境美等。（3）請求保護的利益不限于現實利益，將來的利益如果確實存在，也可提起越權之訴。總之，越權之訴的主要目的是為了糾正違法的行政行為，促進行政法治的實現，而不在于保護起訴人的主觀法律權利，因而這是一種沒有當事人、對事不對人的訴訟制度。（注：參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第667-681頁。）

德國公民可尋求行政訴訟救濟的利益范圍也由“法定權利”向事實上的利益延伸。以撤消之訴和課以義務之訴等行政訴訟為例，其原告資格并不以實體法上的權利為限，法律上值得保護的利益亦被納入保護范圍。就撤消之訴而言，德國《行政法院法》規定，原告應主張其權利因違法行政處分而受到侵害，始得提起行政訴訟。這里所稱的“權利”不僅指主觀權利即法律上保護的利益，也包括憲法權利、習慣法上的權利和基于一般法則所生的不成文權利。這樣，除了以主觀公權之有無判斷訴訟資格是否存在外，許多案例也系以憲法上的基本權利為據提起訴訟，實務上亦承認關系人可直接基于基本權之規定獲得訴訟資格，當原告值得保護的個人利益被任意忽略或被認為屬于基本權的權利受到嚴重侵害而不能忍受時，關系人即可提起行政訴訟。（注：參見王明遠：《環境侵權法律救濟制度》，中國法制出版社2001年版，第110頁。）

三、行政公益訴訟的法理基礎

依上文可知，“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”，（注：（美）伯納德。施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第419頁。）近年對原告資格的要求大大降低了：從行管直接相對人到行管間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利。行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。

（一）公民社會公共性權利的司法保護

公民權利（包括社會公共性權利）受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發育水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定和實施，實際上是法律使公民權利從應然權利演變為法定權利，再發展成為現實權利的過程。

公民權利的重要內容，總是通過法律來確認和規范的，因而公民權利的主要內容是法律權利，這是由公民權利的性質和法律的性質決定的，也是權利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權利首先要設立相應的權利制度，即提供制度根據，包括憲法和普通法律兩個層面的根據。（注：參見劉海年等主編：《人權與憲政》，中國法制出版社1999年版，第162頁。）

然而，僅有制度根據沒有制度保障是不夠的，實體權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”（注：劉武俊：《可訴性：法律文書的脈搏-兼論公司法的立法完善》，載2000年6月28日《法制日報》。）雖然我國憲法和法律對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。須知，無救濟即無權利，權利受侵害者都應享有申請救濟的資格；司法必須成為保護公民的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，必定意味著最終可以獲得司法上的救濟。公民所享有的社會公共性權利不應是停留在紙面上的空泛的東西，而應是具體的存在，當其受到損害時必須為之提供合法的矯正手段。雖然權利救濟的管道是多元的，但司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑。原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權威和權力，更能穩定而經常地調整及調和種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會性的利益。如果最終缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性（而這會給社會團結與和諧帶來破壞性后果），或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”（注：（美）博登海默：《法理學-法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第399頁。）概言之，公民的基本權利（包括社會公共性權利），除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性；但由于這類權利往往并沒有直接的代表人和請求人，因此必須賦予普通公民為公益提起訴訟的權利，這是公民訴訟制度得以確立的法理基礎之一。從人民主權的角度觀之，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權利的一個表現。”（注：沈福俊：《論對我國行政訴訟原告資格制度的認識及其發展》，載《華東政法學院學報》2000年第5期。）

（二）私人力量對國家權力的制約（注：本段論述主要摘自前述梁慧星先生在中南財經政法大學法學論壇上的發言，并得到梁先生的授權。）

行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架。為什么過去政府的違法行為和不行為，當它沒有達到使公民、法人的利益遭受現實而直接的損害之時，就被排除在司法審查的范圍之外？此種制度之所以存在，其思想基礎還是應追溯到權力分立的基本理論上去。按照這種理論，司法權是保護人民利益的，人民的權利遭受了損害都可尋求司法保護，不論私人造成的損害，還是公權造成的損害。早期是遭受了私權損害可以申請私法上的救濟手段，后來隨著近代行政法的發展，遭受了公權的損害可訴諸公法上的救濟手段。及至現代，另一種性質的損害愈來愈凸顯，即公權之行使對社會公共性利益造成損害，但從形式上看對人民私權益并不構成直接的損害，公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野。其理論根據就在于，行政權本身就是為維護公益而設的，其行使原則上不受司法審查。受司法審查是什么意思呢？我們不應只看到這是法院通過司法程序來審查行政行為，實質上其意義在于動用私權的力量來制約行政權之行使，來保護各種合法的私益和公益，在此，司法程序僅被視為一種保護合法權益的手段。“在此意義上，我們甚至可以說，司法權是公民的權力，司法制度是為了公民而設置，而不是為國家及法官設置的。”（注：左衛民、朱桐輝：《公民訴訟權：憲法與司法保障研究》，載《法學》2001年第4期。）現在，如果我們跨出一步，將保護公益的司法大門向普通民眾敞開，就可動員私人拿起司法武器來保護社會公益。這就打破了過去關于權利和權力及不同權力之間的劃分結構與作用機制。過去是行政權的行使原則上不受司法審查，私人無權為公益提起訴訟，若法院認定公民個人與本案不存在直接利害關系，則不認可其具有訴的利益。按照這樣的傳統理論，公權的行使如屬不當或違法，是由另一種公權來糾正它，以公權控制公權。國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。依此，行政權在其固有范圍內運作，即使其行為危及或害及社會公益，只要沒有直接損害私人利益，普通公民就無權干預，無權借助司法手段對之進行審查，而只能靠公權系統內部解決，即以分權和制衡的機制加以解決。這樣的設計一方面使得公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；另一方面也使得各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民主權的根本法理。依現行法律，對國家機關有損公益的違法行為，公民可向上級機關檢舉；如果上級機關不查處，可再向更上級的機關檢舉；對檢舉有功的公民，國家還可給予獎勵。人們期望這些行政機關上下左右之間互相監督和制衡，出了問題就查處，任何一種違法行為都不可能逃脫。這在理論上是很好的，但有一個前提，即這些國家機關是真正依法辦事的，廉潔奉公，忠于正義。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形色色的利害關系。不難看到，很多擅權瀆職、貪贓枉法的官員在被查處前，都受過上級表彰，戴著許多光環，這難道還不能引起人們的警醒？行政執法過程中的地方保護主義、集團保護主義現象比比皆是，應該說都與此種權力設計有關。有學者在論及環境保護時指出，即便在美國，也難以保證公共官員熱心于維護公益，因為地方檢察官是由當地居民選舉產生的，必須依靠地方居民的支持才能保住職位，而對地方上的污染源公司提起訴訟，往往會觸犯當地居民的經濟利益，并減少地方財政收入。正是對官位不保的擔憂妨礙了檢察官積極行使訴權，使環境公害得不到抑制。但私人則因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害起訴，這就造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。（注：WilliamH、Rodgers，Jr.，EnvironmentalLaw，P.105.）通過創設公益訴訟制度，就可動用私人力量對國家公權進行制約，充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。

四、我國確立行政公益訴訟的現實依據

（一）完善行政訴訟制度的需要

從目前行政訴訟理論和行政執法、司法的實踐看，很有必要在《行政訴訟法》中確立公益訴訟制度。

首先，行訴法的立法宗旨決定了行政公益訴訟的必要性。我國行訴法的立法宗旨有兩個，一是保護公民、法人和其他組織的合法權益，二是確保行政機關依法行政。雖私權益之保護是行政法乃至一切部門法的終極宗旨，但若行政機關不依法行政，對私權益的侵害和威脅就無處不在。申言之，即使行政機關的違法行為和不行為尚未實際害及私權益，但其存在本身對行政法治的破壞，對公益的侵犯，私權益也將因此失去存在的根基。可見確保依法行政這一宗旨有其獨立價值，并不依附于保護私權益這一宗旨而存在。行訴法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，在這一點上現行《行政訴訟法》顯然有違其立法宗旨。

其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。我國目前只有《行政復議法》規定了對抽象行政行為的司法審查，且僅限于規章以下的規范性文件；但為了更好地實現行訴法的宗旨，為了同行政復議法更好銜接，我國行訴法將來一定要確立對抽象行政行為至少是規章以下的行政規范性文件的審查制度。抽象行政行為的顯著特征就是對象的不特定性，若從我國現行的行政訴訟原告資格制度來看，這種對象的不特定性將導致司法實踐中抽象行政行為的無法被審查，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。

（二）遏止公共利益損害日趨嚴重化的需要

在我國，需要通過行政訴訟保護的情形和種類很多，大致包括國家公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。（注：于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學》2001年第5期。）說行政公益訴訟在我國具有巨大的針對性，最直接的原因即在于現實生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救濟的情況，其中尤以下列五種情況為典型：

其一，國有資產流失。此種流失“表現為兩種情況：一是國有資產被侵占、轉移；二是國有資產被損毀、滅失。上述兩方面的侵害和侵蝕有時是相互配合的，有些國有資產的流失是內外勾結、惡意串通造成的。因此，腐敗往往導致流失，而流失又隱藏著腐敗。”（注：見1995年12月4日《經濟日報》。）在此過程中，行政機關不僅存在疏于管理的不作為問題，且往往直接組織、插手各種違法操作。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或濫用職權，人民應有權直接動用司法手段進行干預。“如果說原告與本案沒有直接利害關系，那么任何人都難以否認，這種訴訟活動從本質上說，原告與本案有直接利害關系，因為國有資產被破壞、侵犯，最終要損害廣大人民群眾的利益”。（注：韓志紅、阮大強：《新型訴訟-經濟公益訴訟的理論與實踐》，法律出版社1999年版，第24頁。）問題的癥結是，現行行訴法將原告資格限于私益直接受損之情形，使大部分國有資產被侵犯的行政性案件難以進入司法程序，這是對人民管理國家權利和訴訟權的變相剝奪。

其二，環境污染和破壞。一些企業為了短期經濟利益往往在投資、生產過程中忽視環境保護，使得環境污染和破壞問題日益惡化。當地行政機關為本地的經濟發展、財政收入而漠然視之，甚至有濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為。按我國《環境保護法》第16條之規定，“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，如果政府部門在防治污染方面不依法履行職責，執法不嚴，違法不究，其即應依法承擔責任。這時追究政府機關所適用的法律程序可是公益訴訟程序，原告可是任何組織和個人，被告則是政府機關及其主管人員、責任人員。原告有權要求被告履行法定的環保職責，并賠償公民及組織的損失。“環境公共財產論”和“環境公共委托論”認為，環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必須的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的，因而不能濫用。公民有權借助包括司法程序在內的一切必要手段來監督受托人的環境管理行為，且不因公民所在地域不同而有差異。同時，環境行政公益訴訟不應以財產或人身損害之實際發生為要件，只要政府的行為或不行為使此種損害有發生之危險時即可提起，而這正體現了環境訴訟的預防性功能。

其三，土地開發中的不合理利用問題。行政機關為追求一時的轟動效應，搞所謂的面子工程，往往未經具體細致的調查研究就決定對某片土地進行開發，之后又基于一些非正常因素拖延對該片土地的開發甚至不開發，造成土地的閑置和資源的浪費，嚴重違反了我國土地管理法規和保護國土資源的國策。然而，我國土地所有權不屬于個人，與公民無直接利害關系，因此行政私益之訴無法對此作出解答。

其四，政府在公共工程的審批和招標、發包過程中的違法行為。在我國，“大量的行政性重復建設就是經由各級政府審批出來的，許多無效工程、‘豆腐渣’工程也是審批出來的”，（注：國務院發展研究中心“經濟全球化與政府作用”課題組：《經濟全球化背景下的政府改革：中國的經驗、問題與前景》，載《管理世界》2001年第4期。）因此允許公民針對違法的行政審批行為提起訴訟具有非常現實的意義。各級政府違法的招標、發包行為也十分普遍，以綦江橋垮塌事件為例，修建橋梁屬于公共工程，由政府發包，但為什么發包給了一個沒有任何建筑資格和技術的個體戶？如果在政府進行發包時就容許人民提起訴訟，由法院來審查它合法與否，審查承包人有無相應資質，豈不可以防止付出如此慘重的代價？倘若允許民眾以納稅人身份提起訴訟，就可將政府行政行為納入司法審查的范圍，這應當是遏止我國層出不窮、觸目驚心的人為災難性事件的一個渠道。

其五，政策性價格壟斷行為。我國電信、鐵路等壟斷性行業雖幾經改革，但并未真正做到政企分開，帶有政策意義的行業價格壟斷窒息了業內競爭機制的形成，束縛著本行業快速有序的發展，極大損害了廣大消費者的利益。為獲取巨額壟斷利潤而居高不下的服務價格，混亂、隨意的收費機制，服務過程中的官僚、蠻橫作風，已嚴重到了令消費者激憤的地步。以鐵路系統為例，形式上的經營管理體制已實行企業化，但行業價格的形成卻是政策性的，作為行政機關的鐵道部是事實上的價格審批者和制定者。春運期間，火車票價格動輒漲價20%-30%，這種政策性漲價合理嗎？春運期間乘火車的人以社會上的兩類人為代表，打工者和兩地分居者，他們大多處于社會低層。在他們春運期間非回家不可的情況下，有關部門借助行政性權力和壟斷性地位強行提高價格，這符合我們的社會正義，符合我國合同法中確立的公平原則嗎？顯然不符合！這種抬價是經過鐵道部通知或審批的。現在我們看到，已出現了河北律師喬占祥狀告鐵路部門的案例，但是他只能先乘車，花了購票的代價，獲得私人的訴的利益，然后才能提起訴訟。他只能要求鐵道部門返還他本人因漲價而多花去的9元人民幣（據最新消息北京市中級人民法院一審判決駁回了他的訴訟請求），因此仍屬于私益訴訟范疇；他無權代表廣大消費者就公眾利益受損害而起訴，要求鐵道部門停止不合理漲價行為，賠償消費者遭受的損失。若允許他在沒有乘車，沒有票款支出的情況下純粹為社會的利益而起訴，則應屬于公益訴訟的范圍。

五、我國建立行政公益訴訟制度的幾點設想

行政公益訴訟制度是一種與傳統訴訟具有質的差別的新型訴訟制度，它在我國的確立決不是一朝一夕的事，而需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索，且該制度創設本身即包括原告資格范圍、被訴對象范圍、舉證責任、訴訟時效、訴訟費用等多方面的配套改革和整體架構。要作全面的設想非本文力所能及，這里只就其中的幾個方面提出一些粗淺看法。

（1）起訴資格的拓寬和訴訟請求范圍的擴大。為使公益保護獲得可訴性，不應苛求申訴人須與本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人。訴訟請求的范圍不應限于對個人損失的彌補和其權利狀態的回復，還應要求對社會公益的彌補和保護。我們認為可在借鑒法國越權之訴和日本民眾訴訟的分類方法基礎上，將我國的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，指申訴人與本案無直接利害關系，但其利益因為公益致損而最終會受到間接侵害，故法律授權這些個人或組織代表公眾提起公益性訴訟。二是受害人之訴，指一方面原告是本案中的直接受害人，另一方面被訴行政行為同時損害或威脅到社會公益，這時法律允許原告提起含有私益內容的公益訴訟，其訴訟請求包括保護私益和公益。這可能是最典型最有效的公益訴訟種類，因為“私人檢察總長的起訴資格能夠發揮效果，必須真正有人具有動力進行訴訟，反對行政機關違反公共利益的不法行為。這類人只能是自己對案件也有起訴資格的人。由于起訴資格和原告所受損失的大小無關，故在私人代表公益提起訴訟的時候，往往是原告個人的利益較小，而公共的利益較大。”三是機關之訴，指負有維護公益職責的機關（如人民檢察院、環保部門等）有權就其他機關的違法行為或不行為提起公益性行政訴訟。

（2）受案范圍的規制。為了不損害行政權的效率價值，遵守司法有限審查原則，有必要對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制。從將來的立法上說，在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家和我國臺灣地區的立法經驗，先在選舉、環保、國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院也要嚴把受案關，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數公民的合法權益，無法直接根據現行《行政訴訟法》的規定起訴時，法院才可受理。

（3）舉證責任的合理分配。關于行政訴訟中舉證責任負擔的問題，理論界眾說紛紜，諸如“被告負舉證責任說”、“原告負舉證責任說”、“根據法律要件分配舉證責任說”、“根據原告人請求的內容分配舉證責任說”等等。我們傾向于將舉證責任分為一般舉證責任和特殊舉證責任，即“對被訴的具體行政行為由被告負舉證責任，對于被訴具體行政行為以外的其他證明對象則應根據具體情況由原告或被告分別承擔責任。前者可稱為行政訴訟中的特別舉證責任，而后者則可稱為一般舉證責任。”（注：蔡虹：《行政訴訟證據問題研究》，武漢水利電力大學出版社1998年版，第114頁。）進言之，對具體行政行為合法性的舉證責任由被訴的行政機關承擔，有關程序上的事實或有關民事上的事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則。此外，鑒于行政法規、行政規章及相應的規范性文件數量很多，內容也很繁雜，且考慮到依法行政的要求，應由被告承擔提供法律法規及規范性文件的責任。有關對公益損害或可能損害的事實證據，則由原告負責提供為宜。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領域內，可在相關實體法中對實體意義上的說服責任之分配分別加以規定，使舉證責任在不同領域中得到不同特點的配置。（注：參見鄭春艷：《論民眾訴訟》，載《法學》2001年第4期。）最后考慮到原告舉證上的困難，可在訴前設置獨立的證據調查階段，這有利于及早明確爭點，防止訴訟拖延，也便于法院嚴把立案關，防止濫訴。

（4）費用承擔方式的改進。按各國立法例，訴訟費用一般由敗訴當事人負擔，但在實際操作上，則由原告先行預付。然因公益性案件一般牽涉面較大，訴訟費用非常可觀，加之在環境受害等新型案件中，動輒涉及高深科技知識和方法的綜合運用，所需費用往往為公民個人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費用問題而將原告拒于法院大門之外，這無異于強迫公民放棄對公益的保護請求。所以我國有必要吸納其他國家的先進做法，適當減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔的費用，在相關法規中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規定。比如在法國，當事人提起越權之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規定標準收費，數額極為低廉。（注：參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第669頁。）又如美國《清潔水法》規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。這些訴訟費用分配方式有利于保護公民提起公益訴訟的積極性，可資我國借鑒。

（5）勝訴原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關系，但其提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面是對原告付出的彌補，另一方面，有利于鼓勵更多的人監督行政行為，維護社會公益。