收入分配格局對養老保險制度的影響
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一、養老保險制度設計的理念
養老保險制度設計的理念會受到一國社會、文化、人口等因素的影響，其與本國的政治與經濟緊密相聯。信奉自由主義的美國在養老保險制度設計上講求權利與義務對等。按照美國的法律規定，個人從政府領取養老保險金的數額取決于投保人向政府繳納社會保險稅的數額；信奉保守主義的德國，養老保險制度設計的宗旨是保障老年人的生活，使領取養老金者能分享生活水平的普遍提高；而社會民主主義福利國家如瑞典、挪威等，倡導社會性的公民權利，使所有人都能完全地、平等地享有養老保險待遇。我國養老保險制度設計的理念歷史上曾發生過幾次變化，從最初作為國企改革的配套措施向作為一項基本的社會制度轉變，逐步實現了從效率優先向追求公平正義的理性回歸。當前，我國的社會養老保險制度存在很多問題，這根本上是源于理念的誤區，沒有兼顧好公平與效率。自黨的十八大以來，構建公平統一的養老保險制度已成為社會各界的共識。李珍、王東海認為，基本養老保險的目標是滿足企業職工退休后的基本生活需要。劉苓玲、李培認為，基礎養老金的目標主要定位在維持退休者在低層次和較高層次之間的基本生活水平。張園認為，需要完善制度，覆蓋城鄉，由分走向合，實現城鄉統籌銜接，進而實現制度統一是制度設計的終極目標。結合各方學者的觀點，本文認為養老保險制度是社會保障制度的核心，它的設計理念應該是要構建公平統一的養老保險制度，它的目標應該是保障各類人晚年的基本生活需要，在制度設計上，不應該是純粹的經濟制度，因為僅靠市場進行資源配置是難以達到其目標的。要保證各類人晚年生活質量的無差異，需要用制度的手段調整分配結構，從根本上實現公平、正義、共享。
經濟學家認為社會保障體制不健全會造成二次分配不公，而初次收入分配格局直接影響著養老保險制度的初始設計。廖懷中認為，社會保障收入再分配屬于部分收入再分配，其分配的范圍是有限的。仙蜜花、薛惠花認為，個人收入過低的格局制約了個人養老金的繳費能力。呂學靜認為，影響城鎮基本養老保險可持續發展的原因主要是基本養老保險繳費率偏高和個體工商戶及靈活就業人員收入偏低之間的矛盾。從諸多的學者研究中我們可以看到，初次分配中居民個人所得份額直接影響養老保險個人繳費的比例。我國養老保險制度是以收入關聯式為主，普惠型為輔。機關事業單位和企業職工養老保險待遇的高低主要取決于退休前工資水平或者繳費工資基數。而城市居民和新農保的待遇是普惠型的，基本為政府托底，其養老金的高低取決于中央和地方財政補貼的多少。一方面，收入關聯式養老保險繳費即企業職工養老保險繳費的基數和額度直接與個人的工資收入有關，而勞動者的工資收入會隨著生產要素項目的增加或者技術的進步而日趨減少；另一方面，普惠型養老保險主要看政府的財政支出，而我國養老保險費用（主要是普惠型的養老金）的支出只占政府財政支出的一小部分。據研究顯示，我國的社會保障投入在財政支出中的比例為11％～12％，發達國家一般為30％～50％，我國目前的水平甚至遠低于印度、泰國等國的水平。因而初次分配中個人工資水平的高低與二次分配中養老保險財政投入的多少決定著個人最終獲得養老金的多少。
三、當下收入分配格局的弊端
（一）收入分配的“起跑線”不一致
城鄉收入分配的差距直接導致養老保險制度設計標準的差異。我國城鄉收入的差距由來已久，近幾年，隨著城市化進程的加快，城鄉間的差距有逐步擴大的趨勢。“十二五”末期，預計新農保將實現全覆蓋，但是農村居民能夠獲得的養老金有限，起步晚、保障水平低的農村養老保險制度并不能從根本上解決農民的養老問題。目前，城市居民的收入是農民的2．83倍，城鎮職工平均年養老金為農民年平均養老金的25倍，這還沒有考慮機關事業單位養老金水平。
（二）養老保險的繳費標準不同
當前，我們核算養老保險待遇的基礎———工資，是由勞動者個人所處的環境和體制而不是工作崗位決定的。在工資基礎上，養老保險制度劃分為機關單位養老保險、事業單位養老保險和企業職工養老保險。由于勞動者身份的差異，即使貢獻相同，工資福利待遇也有所差別。尤其在雙軌制的單位，“編制內”與“編制外”的人員、“正式”與“勞務派遣”人員、“長期工”與“臨時工”的待遇完全不同。因此，養老保險的繳費標準也就千差萬別。有以基本工資為基數的，有以本人月全部收入為基數的，還有以基本工資與績效工資合計為基數的。雖然《社會保險法》規定用人單位按工資總額的20％繳費，職工個人按本人工資的8％繳費，但是計算基數不同，養老保險賬戶基金就不同，最終獲得的養老金就會有很大的差異。
（三）財政轉移支付的力度不足
任何一種分配都不能實現絕對的平等，而稅收手段是降低不平等的一種有效方式。但當前中國稅制對城鎮居民的收入再分配效應基本表現為微弱的逆向調節作用。許多學者計算了稅收對收入分配的調節作用，發現地區間工薪所得的累進性已達到發達國家水平，而財產性所得與經營性所得的地區稅負不公平，并且中國稅制呈累退性。這說明我國國民收入在初次分配以后更多集中于企業或者富裕階層，征稅的結果是相對削弱了中低收入者的收入，即稅收沒有發揮好收入分配的正向調節作用。如果稅收發揮的是逆向調節作用，那么，再分配中只能通過財政預算或者價格杠桿進行收入分配的調節。社會保障預算投入和支出，是財政預算的一部分，是進一步調節收入分配差距的重要手段。雖然我國養老保險制度于2012年年底已基本完全覆蓋，但是由于原始制度設計的不同，使得不同養老保險制度之間的銜接成了很大的問題。而在不同養老保險制度發展的過程中，財政預算對不同制度下人員的養老保險投入相差較大，從廣東省各類人口養老金待遇來看，差異可見一斑。 在城鎮居民養老保險與新型農村養老保險沒有并軌之前，廣東省內不同人群養老保險待遇差距非常大，城鎮職工養老保險待遇與新型農村養老保險待遇之間就相差14．5倍之多。2014年2月21日，國務院出臺《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，廣州城鄉居民養老保險待遇提升到574元／月，但隨之提高企業職工養老保險待遇到3016元／月，兩者之間的差距又進一步拉大。
四、養老保險制度設計的相應對策
在未來，無論是對養老保險制度的重新設計，還是對原有制度的整合，我們不僅要關注再分配手段內部各類養老保險制度財政轉移支付的平衡問題，更要關注初次分配領域原始計量基礎上的差異。政府應通過以下幾種方式調整收入分配格局，使養老保險制度設計能真正體現公平、普惠、可持續性。
（一）改革國有資產的收入分配格局
土地、森林、礦產等資源性國有資產與鐵路、橋梁、科研設備等經營性國有資產，是國家的物質基礎，也是國家財政的主要來源。當前的國有資產收入分配格局之所以難以改革，關鍵在于兩個方面：一是利益格局已經形成，既得利益者或特殊利益集團不可能自動放棄在財富分配格局中的優勢地位；二是很難確定國有資產收益的合理分配途徑。對于第一個方面，學者王小廣認為，改革既定利益集團形成的利益格局，難度非常大，無異于讓利益集團割股充饑。但是，有難度并不代表不能改，我們可以借鑒醫療改革的經驗，議案由“第三方”設計，協調要最高層牽頭。對于第二個方面，本文以失地農民的補償機制作分析。中國的農民不同于其他國家的農民，他們不擁有土地所有權，當遇到人身風險、醫療問題或養老問題時，不能變賣土地來自我保護。我國城市化率每年都在增長，這就意味著每年有更多的農民失去土地，“被城市化”使得農民在社會保障制度還不健全的情況下，種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣。因此，為失地農民設計養老保險制度應考慮建立統一的失地農民補償制度。首先，無論何種征地形式，都應該測算土地換社保的能力，計算養老保險標準是否能夠抵消土地的預期產出。其次，對公益性征用的土地，失地農民除了得到國家相應的基礎補償外，還應該享有利益分享的權利，使失地農民因征地最終獲得的基本養老保險收益能夠達到城鎮居民基本養老保險標準。再次，對投資開發項目性征用地，在產權轉移過程中，政府必須按照當地城市居民養老保險標準為失地農民建立基礎養老保險，同時按照城市商品房征用地補償標準進行補償或者建立失地農民參與投資項目收益的分紅機制。
（二）統一薪酬福利制度
基礎的薪酬福利制度不統一，職業間養老保險計量的標準就不可能統一。筆者建議在不同的職業類型之間統一養老保險計量的標準。第一，無論機關事業單位還是國企民企，根據工作類型按照管理層、管理輔助層、行政輔助層、操作層或者更詳細分類劃分大類，再依據學歷、相關工作經歷和工作年限等，將每一大類劃分為小類，并確定統一的起點薪酬，這一起點薪酬為養老保險計量的標準。這樣既可以按貢獻多少體現養老保險的差異，又可以保障不同職業之間人才流動的可能性。第二，取消各種形式的用工制度，無論機關事業單位還是企業除領導和法人代表外一律按照雇傭關系或者聘任制度進行人員聘用。這樣有助于消除不同單位在編制、戶籍等身份上的歧視性待遇。第三，基本工資以外的績效薪酬和補充福利應根據行業發展情況或者國家經濟增長數據進行核算，以保證機關與公益類事業單位薪酬和國家經濟發展水平掛鉤，同漲同降。
（三）進行稅費改革
有關社會保障稅和社會保障費之爭由來已久，很多人不支持社會保障費改為社會保障稅，認為這會進一步加重個人稅收負擔、使個人的義務和權利不對等、缺少激勵機制等。如果在20世紀90年代，不支持稅費改革，筆者認為是完全正確的，因為依據當時經濟發展的速度，稅的形式不利于形成激勵機制，不利于企業優先發展經濟。但是今天，社會保障費確實應該部分或者完全改成稅的形式。首先，國民收入增加的同時，勞動者收入在逐漸減少，說明經過初次分配，財富更多地向資本集中。費改稅不僅可以避免無良雇主逃避繳費責任，而且可以將計稅點提高，收入較低的勞動者可以少交或者免交。其次，稅的形式可以全國統籌使用，對當前地區間、城鄉間、職業間養老保險的差異能起到宏觀調節作用。再次，費對再分配具有逆向調節作用，而稅簡單、透明，為人員流動提供了便利。
作者：張洪林 單位：中共莆田市委黨校
