行政主體行為撤銷透析

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行政主體作出某一行政行為后，可不待相對人申請或法院判決，徑自撤銷其認為存在一般瑕疵的行政行為。（當然，如果撤銷的是授益行政行為，還有信賴保護的問題，但這并不是本文所要關注的內容）。這是法治行政原則的體現，因為撤銷存有一般瑕疵的行政行為，是行政主體依法開展的自我糾錯活動，它使違法行政恢復到適法狀態。

問題在于，盡管現有的法律法規大多規定了行政主體作出行政行為的法定期限，卻未明確規定撤銷原行政行為后重新作出決定的期限。這就為部分行政主體規避作出行政行為的法定期限，提供了可乘之機。例如，根據《個體工商戶登記程序規定》（以下簡稱《規定》）第14條的內容，除當場登記的外，登記機關應當自受理登記申請之日起15日內作出是否準予登記的決定。這里的“15日”是指作出工商登記決定的法定期限，15日內未作出決定的，即屬于程序違法。但在實務中，部分行政主體為規避這一期限，采取了先在15日內作出駁回申請決定，事后又以駁回決定存在瑕疵為由予以撤銷，然后重新作出駁回申請決定的方式。由于《規定》未對重作決定的期限作出說明，《規定》第14條有關“15日”的程序保障作用就被行政撤銷行為輕易改變，工商登記機關就可以輕松達到“合法”拖延的目的。

因此，行政行為撤銷后重作決定的期限計算成為完善行政法基礎理論一個不可回避的問題。但是，對如何計算重作決定的期限，學界與實務部門卻存在不同的理解：

第一，重作行政行為的期限視被撤銷行政行為所經過的期限而定。如果被撤銷行政行為是在法定期限或合理期限內作出，則重作行政行為的合法期限即為原法定期限或合理期限除去被撤銷行政行為經過的時間。如果被撤銷行政行為本身已經拖延，則重作行政行為不論何時作出，都不能改變程序違法的事實，即重作行政行為一經作出就是程序違法的行政行為。

第二，重作行政行為是與被撤銷的行政行為完全獨立的行政行為。因此，不論前一行政行為是否在法定期限內作出，重作行政行為的作出期限都應重新計算，期限的長短與被撤銷的行政行為一致。新的作出期限的起算點應以撤銷決定送達給相對人的時間為準。

第三，重作行政行為雖是一獨立的行政行為，但為避免行政相對人的權利義務關系因行政主體的撤銷行為處于不確定狀態，行政主體應盡快作出一新的行政行為。因此，重作行政行為的合法期限為撤銷決定作出后的合理時間。“合理”的界定根據具體個案的情況而定，但最長不得超過被撤銷行政行為的法定期限或合理期限。

對于第1種理解，由于行政撤銷的目的是為了糾正行政主體的普通違法情形、鼓勵行政主體勇于承認和改正錯誤，因此，如果重作行政行為因被撤銷行政行為的拖延而永遠打上程序違法的“烙印”，事實上就無法實現行政撤銷行為使違法狀態恢復到適法狀態的價值，從而挫傷行政主體自行改正錯誤的積極性。

對于第2種理解，由于被撤銷行政行為法定期限或合理期限的設置，針對的是“無知之幕”下對案情了解與把握所需的時間，而重作行政行為雖是一獨立的行政行為，但撤銷本身并不能抹滅行政主體之前與案件已經接觸的事實，且行政撤銷的前提是行政主體對被撤銷行政行為存在普通違法情形的認識，因此對于錯誤的糾正，并不需要給予與作出被撤銷行政行為相同的時間。

由此，筆者選擇第3種理解作為界定重作行政行為合法期限的方式。由于行政撤銷行為仍處于行政程序之中，雖然撤銷意味著行政主體對普通違法情形的承認，但與經行政訴訟后法院的撤銷判決相比，行政撤銷并不會對行政主體造成太大的負面影響和社會壓力。因此，在實踐中就有可能出現，行政主體以反復撤銷為手段，回避實體問題，達到“合法拖延”的目的。對于此類案件，法院在確定“合理”期限時，必須注意到行政主體的主觀惡意或不良動機，以程序價值的及時性和安定性出發，避免行政撤銷制度為濫用程序裁剪“合法外衣”！