行政復議機制革新比較及展望

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本文作者：田昕作者單位：國務院法制辦公室行政復議司

創新是行政復議制度的內在屬性:從近現代世界主要國家權力運行的傳統看，處理社會糾紛的職責一般都交由司法機關承擔。隨著政府權力在適應社會現實需求過程中的日益擴展，社會糾紛、尤其是行政爭議的數量、類型、專業化程度都前所未有。傳統司法體系在處理社會糾紛、尤其是那些高度專業化的新型行政爭議上日益感到力不從心。為了避免社會管理陷入困境，人們必須為這些司法體系無法承擔的社會糾紛尋求新的出路。在這個過程中，大約從17世紀開始，行政復議制度相繼在一些主要資本主義國家出現［4］，具體稱謂和制度設計細節各有不同。20世紀中葉，現代行政復議法律體系基本全面形成。行政復議制度的出現，毫無疑問是傳統職責分工模式重大變革的結果。可以說，行政復議制度從誕生開始，就被注入了變革的基因。不僅如此，這種變革基因，伴隨著行政復議制度發展的全部歷史。世界主要國家的行政復議立法，都經歷著非常頻繁的修改和變更。例如，英國自議會制定《1958年裁判所和調查法》以來，經歷了5次主要的修訂［5］;美國自1946年制定《聯邦行政程序法》以來，經歷了4次重要變革和調整。［6］韓國復議制度經歷了6次大的修改。［7］因此，發展創新是行政制度與生俱來的內在屬性，是行政復議制度存在的基本形態。

創新是當下我國現實國情對行政復議制度提出的迫切要求:我國統一的行政復議制度自1990年確立以來歷經多次完善并發揮重要作用。但是，從黨中央、國務院對行政復議工作提出的新要求，人民群眾對行政復議工作寄予的新期待和行政復議工作實踐看，我國行政復議制度迫切需要進一步創新發展，以有效應對當前行政爭議多發多樣的狀況。從黨中央、國務院要求的角度看。目前我國正處于改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。這種空前的社會變革，在帶來巨大的經濟社會發展活力的同時，也不可避免地導致各類社會矛盾凸顯。近年來黨中央、國務院明確要求要引導群眾依法理性表達利益訴求，注重將社會糾紛納入法定渠道，依法、有序、理性地加以化解。特別是更加重視充分發揮行政復議在化解行政爭議中便捷、高效、解決實際問題的特點和優勢，對創新行政復議體制機制，完善行政復議制度提出了一系列新的更高的要求。從人民群眾期待的角度看。隨著人民群眾的主體意識、法治意識、維權意識不斷提高，對通過法律渠道解決現實生活中的各種矛盾和問題的期待和要求也越來越高。當人民群眾的權益受到侵害訴諸法律時，他們不僅關注最終處理結果，而且關注處理過程;不僅關注實體權益，而且關注程序公正;不僅關注當前利益，而且關注長遠生計;不僅關注權利保護，而且關注權力規范。人民群眾的這些新期待，對行政復議制度的發展創新也提出了迫切要求。從行政復議工作實踐的角度看。行政復議法實施以來，行政復議工作取得了重大進展和明顯成效。同時，隨著行政復議工作實踐的進展，現行行政復議體制和運作機制的缺陷和不足也日益顯現，主要是:多頭管轄體制不夠便民，行政復議資源分散且配置不均衡;行政復議機構的權威性、中立性不夠，專業化程度不夠高，社會公信力不足;辦案套用一般行政程序，不僅影響效率，不利于當事人充分參與，而且牽扯行政復議機關領導精力。為了有效發揮行政復議制度功能，迫切需要以行政復議體制機制為核心對行政復議制度進行改革創新。

行政復議制度創新路徑———比較法的視角

行政復議制度在絕大多數國家都以不同的形態存在著?？傮w而言，世界主要國家和地區的行政復議制度大致可以概括為三種模式:一是以英國和美國為代表的英美模式;二是以法國和德國等歐洲大陸國家為代表的歐陸模式;三是以日本、韓國和我國臺灣地區為代表的東亞模式。

(一)英美模式

英美模式的主要代表，是美國的行政法法官制度和英國的裁判所制度。美國的行政法法官制度系1946年由行政程序法正式創立。簡而言之，它是民眾或者政府雇員與政府產生爭議，通過訴諸于專門的行政法法官，由行政法法官對具體爭議作出裁決的制度。行政法法官辦公室一般設立在各個不同的政府機關，聯邦層面并不存在一個統一處理糾紛的行政法法官辦公室。英國的裁判所制度最早可溯源到1660年關稅和消費稅委員會被授予司法權力，但是，規范意義上的裁判所主要還是20世紀的產物。一般認為，1908年《老年退休金法》和1911年《國民保險法》是英國裁判所制度正式出現的重要標志，隨后，越來越多的專門裁判所開始出現。［8］早期裁判所制度的最大特征在于，裁判所種類繁多，不同類別的糾紛需要訴諸各專門裁判所。英美模式近年來的變革路徑，主要表現為在公平和效率、專業性和相對獨立性之間不斷尋求新的平衡的過程。無論是英國還是美國，其行政復議制度架構，最初都遵循分散設置的原則，不同行政管理領域的爭議，由分設在不同領域的行政復議機構進行處理。這種制度架構與行政復議性質是相符的。分散設置，使得行政復議機構具有更明顯的專業優勢，同時，更廣泛的機構分布，也使得糾紛解決的渠道更加暢通。但是，隨著制度的運行，這種制度架構的弊端也日益顯現。過于強調效率和專業性，致使行政復議一直處于對其公正性、過度依附性的指責之中。為了尋求新的平衡，美國行政法法官自上世紀70年代開始，其變革路徑越來越傾向于公正性和相對獨立性。第一，1978年，國會通過立法統一了聯邦行政法法官的名稱，改變了此前行政機關聽證主持官名字五花八門的狀況。［9］此舉為行政法法官機構的統一和規范奠定了基礎。第二，也是從上世紀70年代后期開始，越來越多的州開始推行行政法法官集中使用制度，即在州政府的層面只設立一個行政法法官機構，統一處理行政爭議。據美國行政法法官協會統計，截至目前，已經有26個州、2個市和哥倫比亞特區正式采用了行政法法官集中使用制度。［10］英國裁判所制度變革路徑與美國行政法法官制度類似，也是朝著統一、相對獨立的方向發展。2007年7月，英國通過了《裁判所、法院和執行法》，將現有的裁判所進行整合，重新構建了統一的“初審———上訴”兩級裁判所體系。裁判所與行政機關的關系上相對更加獨立，裁判所工作成員也在立法上獲得了“裁判所法官”或者“裁判所成員”的專屬身份。英美法系并不過分注重法律體系的邏輯自洽，尤其是美國，實用主義思潮對其法律體系演變的影響更加深刻。就行政復議制度而言，它到底是行政的還是司法的，并不是被首要考慮的問題。其法律制度變革的價值取向，基本還是遵循著實用主義的邏輯，在成本與效益、公正與效率、專業性與獨立性等不同價值取向之間不斷尋求動態平衡。我們難以對英美模式國家的行政復議制度變革作出更司法化還是更行政化的判斷，我們能判斷的是，他們朝著相對更低的成本、略微向更高程度的公正傾斜、相對更加獨立的方向在前進。

(二)歐陸模式

歐陸模式的主要代表是法國和德國。法國并沒有獨立存在的統一規范的行政復議制度。18世紀時期，法國曾經存在著行政機關解決行政爭議的法律體制，但是未能發展延續下來。19世紀末期開始，其解決行政爭議的任務主要由國家參事院承擔。國家參事院行使的權力性質是司法權，因此其又被稱為最高行政法院。但是，它在組織體系上仍然作為行政機構而存在，院長由總理擔任。德國行政復議制度的歷史發展與法國十分相似，但是結果很不相同。19世紀前后，德國開始出現訴愿制度，訴愿制度和行政訴訟制度并行并立，共同解決行政糾紛。1960年德國制定了《行政法院法》，強化了司法體系解決行政糾紛的職能，并用異議審查制度取代了原有的訴愿制度。統一規范的行政復議制度依然在立法層面得以保留。法國行政復議與行政訴訟合二為一的體制，可以解讀為行政爭議解決渠道的完全行政化，也可以解讀為行政復議完全司法化，就像一個硬幣的兩面。當然，對法國這一體制如何解讀并不重要，重要的是，法國行政復議制度演變結果表明，行政復議制度獨立存在并切實發揮作用，需要在司法和行政兩極之間找好平衡點，完全司法化或者徹底行政化的傾向，都不利于行政復議制度的生存和發展，更無從發揮其應有作用。德國行政復議制度雖然保持了法律上的存在，但是由于嚴格恪守行政性，其實際作用的發揮不十分樂觀，以至于德國行政法理論界重點關注的內容不是行政復議制度的變革與發展，而是如何廢止這項制度。［11］

(三)東亞模式

東亞模式的主要代表是日本、韓國和我國臺灣地區。日本于1890年借鑒德國經驗建立了訴愿制度，1962年，以《行政不服審查法》取代了《訴愿法》，確立了類似于我國行政復議制度的行政審判制度。行政審判制度確立之初最大的特色是借鑒美國的委員會制度，由專門的委員會對行政復議案件進行審理。但是，由于種種原因，委員會制度未能進一步發展，許多委員會被廢止或降格為咨詢機構，僅有極少數得以保留。［12］現行行政審判制度下的審查廳(即行政復議機關)，原則上由上一級行政機關充任，至于審查廳內部以何種組織機構承擔行政復議任務，法律不做統一規定。韓國于1951年借鑒日本當時的做法出臺了《訴愿法》。1984年，也以《行政審判法》取代了《訴愿法》，建立起自己的行政審判制度。與行政復議委員會在日本逐漸被淘汰的發展路徑截然不同的是，韓國行政復議委員會制度經過多次修法過程后，獨立性不斷增強，由行政復議機關內設機構逐漸獲得了法律上獨立的地位，委員會的人員組成上外部成分有所增加，案件管轄范圍有所擴大，整體上得到極大發展并趨于成熟。［13］我國臺灣地區一直沿用的是20世紀30年代國民政府制定的《訴愿法》，從1970年開始，訴愿制度開始了較為頻繁的變革歷程?？偟膩砜?，我國臺灣地區訴愿制度發展趨勢是朝著司法化的方向不斷調整，訴愿委員會的法律地位雖然沒有像韓國那么獨立，但是在人員構成上外部性有所增強。東亞模式近期發展總的共同點在于，以委員會制度作為載體，在機構相對獨立、委員會人員構成的外部因素相對增加、日漸吸收“禁止不利變更”等司法因素，等等。如果說行政復議是在司法和行政兩極之間不斷尋求平衡的一種糾紛化解制度，那么對于東亞模式最近的變革路徑可以概括為:在保持專業性的同時，往司法方向逐漸靠攏的一個動態平衡過程。

我國行政復議制度創新前瞻

我國行政復議制度的創新發展，需要統籌考慮行政復議制度的內在規律、歷史經驗、域外借鑒和現實國情。從內在規律的角度看，盡管我國行政復議制度一直處于發展完善過程之中，但是進一步創新依然是現實而迫切的需求。從歷史經驗和域外借鑒的角度看，更加公開、更加公正、更多參與、更多協商是世界行政復議制度發展歷史的基本規律和趨勢。從現實國情的角度看，行政復議制度要承擔起化解復雜多樣的行政爭議重要渠道的歷史性責任，必須在扎實的實踐基礎上不斷創新，不斷自我調整以適應社會現實提出的更高要求。未來一個時期，我國行政復議制度創新發展的可能方向和實現路徑，可以表述為一個載體、兩個基點、三個價值取向。一個載體是行政復議委員會制度，兩個基點是規范性和因應性，三個價值取向是權威性、專業性和公信力。

(一)一個載體:行政復議委員會

行政復議委員會成為行政復議制度創新發展的載體，不是憑空而來的，而是理論與實踐、本土與借鑒相互交織的結果。行政復議委員會制度的運作，是對現行行政復議制度全方位的創新，涵蓋受理、審理、結案等行政復議全過程，行政復議委員會的制度構建可以比照適用于整個行政復議制度。這是行政復議委員會作為行政復議創新發展載體的理論基礎。目前，我國的行政爭議具有特定的體制轉軌、社會轉型的背景，具有特定的民族文化背景，客觀上要求解決行政爭議的體制和機制能夠體現“政府主導、專業保障、社會參與”三者之間的統一。在這方面，以東方文化為基礎、以東亞國家和地區為代表的行政復議委員會模式較為全面地反映了三者統一的要求。東亞國家和地區不約而同地選擇行政復議委員會制度的實踐表明，行政復議委員會模式對于在政府主導下增強行政復議的權威性、提高行政復議案件審理質量、提升行政復議審理組織的社會公信力、有效解決行政爭議，能夠發揮重要的推動和促進作用。這是行政復議委員會作為行政復議創新發展載體的域外經驗借鑒因素。行政復議委員會制度在我國的實踐探索也有了一定基礎。2008年起，我國開始了以提升行政復議的權威性、專業性和公信力為目標，以政府主導、專業保障、社會參與、民主決策為主要原則，以相對集中行政復議權、吸收外部力量參與案件審理為主要內容的行政復議委員會試點探索。截止目前，19個省、自治區、直轄市的108個單位開展了試點工作。通過試點，大體形成了全部集中、部分集中和合議委員會三種模式。從實際成效看，全部或者部分集中模式成效更加明顯，可能代表著未來行政復議制度的發展方向。

(二)兩個基點:規范性與因應性

行政復議制度的創新，既不是完全套用司法模式，也不是要完全向信訪等其他糾紛化解渠道靠攏，而是要在積極創新的過程中，進一步凸顯自身特色，以便發揮出有別于司法、信訪等其他渠道的獨特優勢。概而言之，行政復議制度的獨特性，也是其優越性，就在于規范性與因應性的有機統一。行政復議制度的規范性，內在含義有三個方面:第一，規范性意味著案件處理結果確定和可預期。一方面，對于要求處理的行政爭議，行政復議制度應當在明確的期限內處理完畢并給出處理結果。另一方面，行政復議處理結果應當以事實為依據、以法律為準繩，同類案件得出的結果基本類似，基本符合同案同判的原則。第二，規范性意味著過程的程序約束。程序是達致結果公正的必不可少的保障，而結果公正則是行政復議制度生存發展的根基和命脈。程序約束能夠最大限度地避免行政復議制度運作過程中的隨意性，在當事雙方心理上營造出行政復議的權威性;能夠最大限度地避免案件辦理人員的主觀過失甚至過錯，以理性的程序設計克服人們的主觀缺陷;能夠最大限度地在過程中消除雙方的不滿和對立情緒，以便糾紛得到徹底的化解。［14］第三，規范性意味著行政復議主體地位的法律化和清晰化。行政復議主體在法律上各處于何種地位、擁有哪些法律上的權利、在什么階段能夠采取什么法律舉動，等等，都應當加以明確。權利邊界的模糊導致當事人產生“望輕無已……望多無窮”的心理期望，不僅是糾紛產生的根源之一，也是法定糾紛化解機制不能化解糾紛反而卷入糾紛的重要原因。因應性不僅是行政復議區別于司法等糾紛化解渠道的優勢和特點，也是行政復議制度得以出現的重要原因。因此，因應性在行政復議制度的創新中，應當成為與規范性并行并立的兩個基點，不僅不能弱化，而是應當進一步強化。在具體的制度設計過程中，因應性的要求主要可以通過三個方面加以體現。第一，因應性意味著案件受理范圍更加廣泛。第二，因應性意味著審理方式更加靈活。高標準的公正同時也意味著法律程序的瑣碎、緩慢、費用昂貴。［15］而在公正與效率之間尋求平衡恰恰是行政復議制度的優勢和價值取向。在審理方式等程序設計方面，行政復議程序設計應當更加簡明有效。第三，因應性意味著結案方式更加多樣。行政復議在未來的制度創新和發展過程中，還可以根據實際需要進一步豐富調解、和解等結案方式，以更好地實現其基本功能。

(三)三個價值取向:權威性、專業性和公信力

行政爭議的徹底有效化解，有賴于當事雙方對行政復議制度的信賴和服從，有賴于行政復議審理結果的公平公正。申請人對行政復議制度的信賴和服從，體現為行政復議制度的公信力，行政機關對行政復議制度的信賴和服從，體現為行政復議制度的權威性，而行政復議審理結果的公平公正，很大程度上取決于行政復議制度的專業性。有鑒于此，行政復議變革和發展，應當以權威性、專業性和公信力作為自身的價值取向，并在具體制度運行過程中切實加以彰顯。權威性不足，既是我國行政復議制度面臨的現實困境，也是行政復議制度架構內在特征的外化。就現實困境而言，作為行政復議機關的上級行政機關對于作為行政復議被申請人的下級行政機關，其權威性毋庸置疑。但是，具體承辦行政復議事務的政府法制機構，在行政級別上與被申請人往往處于同一級別，在實際影響力上可能還相對弱于被申請人。而且由于一些地方、部門的領導對行政復議工作缺乏重視，導致實踐中出現復議機關與復議機構“兩張皮”現象。這種現實格局下，行政復議權威性不足是當下我國行政復議制度面臨的一個較為突出的現實困境。就內在特征外化而言，行政復議制度歸根到底是行政機關之間的監督和制約，無論是上級對下級的監督制約，還是專門的行政復議機關對一般行政復議機關的監督制約，行政復議機關與被申請人之間共同的隸屬關系，天然地存在著權威性不足的問題。當然，完全排除行政復議制度的行政屬性也是不足取的。從某種意義上說，行政屬性恰恰是行政復議制度出現并存在下去的理由。專業性，是行政復議區別于其他糾紛化解渠道的顯著特征。通過簡單的歷史考察即可發現，行政復議制度出現的一個重要原因，就是傳統上作為解決糾紛主陣地的司法日益無力應對更加多發、專業性更強的行政糾紛，需要行政機關加以分擔。與此同時，作為選擇性的和非終局性的糾紛化解機制，行政復議制度需要以更加突出的專業性，保障案件處理的公正和效率，以確保其應有作用的發揮。因此，行政復議制度的創新與發展，必須把專業性作為基本價值取向加以堅持。作為一項依申請啟動的準司法權利救濟制度，行政復議的公信力對于其作用的真正發揮至關重要。如果公信力不強，人民群眾不愿意選擇通過行政復議解決糾紛，行政復議制度可能被虛置。公信力不強對行政復議制度可能產生的另一個潛在性的危害在于，當事人不信服行政復議決定，在行政復議程序依法終結后，繼續通過司法或者信訪的途徑進行挑戰，如此一來，行政復議就可能背離分擔司法壓力、將行政爭議在可調可控可預期的行政系統內部解決的初衷。因此，無論行政復議制度如何創新，公信力是必須始終堅持的價值取向，任何時候都不能被忽視。