海洋行政監(jiān)管機制問題及策略

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本文作者：浙江省編委辦課題組

海洋行政管理機構設置不夠完善，部門協(xié)調統(tǒng)籌難度較大。目前，省海洋與漁業(yè)局作為海洋綜合管理部門，為省政府直屬機構，而省交通運輸廳、省水利廳、省國土資源廳、省環(huán)境保護廳、省科技廳等部門均為省政府組成部門，省海洋與漁業(yè)局尚不能承擔起海洋開發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調職責。

省海洋經濟工作領導小組辦公室設在省發(fā)改委，具體工作由其內設機構省海經辦承擔，由于沒有相應的實體機構提供支持，影響統(tǒng)籌協(xié)調作用的充分發(fā)揮。同時，我省將海洋管理與漁業(yè)管理職責進行整合，設置海洋與漁業(yè)局，在一定程度上更加有利于突出海洋綜合管理。但國家在機構設置上，將海洋作為國土的特殊部分，設置了國家海洋局，作為國土資源部管理的副部級機構；漁業(yè)作為水產業(yè)，在農業(yè)部內設國家漁業(yè)局。由于機構設置上下不銜接，難以形成一個支持海洋經濟發(fā)展的強有力的組織系統(tǒng)。

海域管理范圍及各級政府事權劃分不夠清晰，造成不同層級政府海洋管理職責落實不到位或多重管理。根據《海域使用管理法》規(guī)定，國務院代表國家行使海域所有權。國務院海洋行政主管部門負責全國海域使用的監(jiān)督管理。沿海縣級以上地方人民政府海洋行政主管部門根據授權，負責本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。但由于我國在海上沒有進行行政區(qū)劃劃分，除海南省外，沿海省（市、區(qū)）行政區(qū)劃是海岸線向內一側的陸地，向海一側的界線沒有劃定。近年來，隨著沿海經濟的快速發(fā)展，各地在灘涂、海域、海島等方面的開發(fā)建設需求以及由此產生的權益糾紛日益增多。同時，海洋經濟發(fā)展需要充分激發(fā)社會各方面開發(fā)投資的積極性，促進海陸經濟聯(lián)動，但目前大量的海洋管理權限都集中在中央政府，企業(yè)等市場主體涉海開發(fā)投資活動面對中央政府部門與地方政府海陸分割管理的問題，在一定程度上制約了沿海地區(qū)推進經濟陸海聯(lián)動發(fā)展。

海上執(zhí)法機構設置過多，各執(zhí)法機構職權單一，難以適應海洋管理發(fā)展要求。當前，我國的海洋執(zhí)法，縱向上分為國家、省、設區(qū)市、縣四級，除《漁業(yè)法》外，相關法律法規(guī)對各級海洋執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍和執(zhí)法事項沒有明確界定，造成各級政府海上執(zhí)法機構重復執(zhí)法或執(zhí)法缺位等問題；橫向上，海洋執(zhí)法職能分散在海洋與漁業(yè)、海事、邊防、海關等諸多部門，各部門海洋執(zhí)法自成體系，存在多頭管理、形不成合力、執(zhí)法效率不高等問題，面臨同一執(zhí)法對象違法行為需要不同執(zhí)法主體執(zhí)法的困境。比如，按常規(guī)漁船從事漁業(yè)生產，但同樣可以用于偷渡或走私，若漁業(yè)執(zhí)法隊伍碰上此類問題，由于沒有海上治安管理權，就不能及時有效的處理。同時，由于海洋執(zhí)法力量分散，政府投入用于改善海上執(zhí)法裝備的有限資金被分散到各個執(zhí)法系統(tǒng)，難以集中財力持續(xù)改善海上執(zhí)法技術裝備。同時，海上活動主要載體船舶更趨多樣化，現(xiàn)行的按漁船和運輸船分別登記管理的模式，不能適應新要求，在管理上留下空白。比如，未登記的船舶或新興發(fā)展起來的休閑海釣船只、海上工程船由于沒有明確相應的管理部門，發(fā)生問題責任追究難以落實。另外，由于船舶分不同部門管理，海上定位等信息技術在船舶管理中不能得到更有效地運用。

沿海市縣行政管理力量配備不足，造成政府海洋管理職責履行難以到位。我省各級黨政機關的行政編制是中央編辦于1994年根據人口、地域面積、生產總值和財政收入等指標測算核定的，2001年機構改革又作了較大幅度的精簡。由于當時我省經濟發(fā)展水平不在全國前列，基數(shù)相對偏少。沿海22個縣（市）中，慈溪市、余姚市為二類市，瑞安市、溫嶺市、海寧市、樂清市、臨海市、上虞市、平湖市、奉化市為三類市，紹興縣、蒼南縣、永嘉縣、平陽縣、寧海縣、象山縣為一類縣，海鹽、玉環(huán)、三門為二類縣，岱山為三類縣，洞頭縣、嵊泗縣為四類縣。近20年來，我省經濟社會快速發(fā)展，政府管理任務不斷加重，特別是22個沿海縣（市）由于區(qū)位優(yōu)勢，經濟社會快速發(fā)展，已有14個進入全國百強縣，政府的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務任務更加繁重。同時，由于海島地區(qū)交通不便，同樣的社會管理事項需要配備更多的行政管理力量。因此，沿海地區(qū)行政管理力量與經濟社會發(fā)展實際要求不相適應的問題日益突出。

海洋公共服務總體上比較薄弱，海洋生態(tài)環(huán)境保護和災害管理面臨很大壓力。海洋管理需要把特定海域內的資源、海況以及人類活動加以統(tǒng)籌考慮，其管理的有效性很大程度上需要借助數(shù)據庫，包括一些空間數(shù)據和信息數(shù)據，如潮汐圖、氣候、海水溫度、生物和非生物資源、立法、保護區(qū)、國際公約等，我省對這些信息的收集、處理明顯不足，難以適應政府海洋管理科學決策的需要。海洋基礎科研機構設置分散，我省現(xiàn)有涉海院校19家，涉海科研院所13家，國家級海洋研發(fā)中心4家，國家科技興海示范基地7家，省海洋科技園區(qū)4家，海洋科技創(chuàng)新平臺l5家，與高校院所、企業(yè)共建的海洋科技創(chuàng)新載體52家，省級海洋高新技術企業(yè)48家，涉海科技企業(yè)3900余家，從事海洋科技研究人員1.32萬人。由于海洋科研機構分散設置，有關海洋數(shù)據信息又沒有建立統(tǒng)一的數(shù)據標準和不同機構之間信息共享機制，造成海洋信息共享利用不充分，海洋科技優(yōu)勢沒有得到很好地發(fā)揮。海洋環(huán)境監(jiān)測和海洋防災減災體系不夠健全，我省海洋環(huán)境與災害應急等機構設置和人員力量配備總體上還比較弱，尤其是隨著我省海洋經濟發(fā)展，開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境惡化的矛盾、資源短缺與大量需求的矛盾、海上活動增多與安全管理及事故災害應急能力不足等矛盾日益突出，各級政府在這方面的管理和服務能力需要進一步提高。

體制機制作為頂層設計，既要符合經濟社會發(fā)展需要，又要具有前瞻性，為未來的發(fā)展提供空間。根據國務院批準的《浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)的戰(zhàn)略定位是建設“一個中心、四個示范區(qū)”。“一個中心”是指建設我國大宗商品國際物流中心；“四個示范區(qū)”是指建設我國海洋海島開放改革示范區(qū)、現(xiàn)代海洋產業(yè)發(fā)展示范區(qū)、海陸協(xié)調發(fā)展示范區(qū)、海洋生態(tài)文明和清潔能源示范區(qū)。探索建立與發(fā)展海洋經濟相適應的行政管理體制，要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，圍繞我省深入實施“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”總戰(zhàn)略和建設浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)的戰(zhàn)略定位，以加快轉變海洋經濟發(fā)展方式為主線，以提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力為目標，進一步理順各級政府海洋管理權責關系，整合各部門海洋管理職能，完善政府管理服務和市場運作體系，努力構建統(tǒng)籌有力、權責明晰、結構合理、靈活高效的海洋行政管理體制。具體應采取以下對策：

強化各級政府的海洋經濟管理職責。根據《浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》的戰(zhàn)略定位，按照“權責統(tǒng)一、事財匹配”的原則，進一步加強各級政府及其各部門的海洋經濟管理職責，強化各級政府推進海洋經濟發(fā)展的價值取向，著力構建省市縣政府權責清晰、協(xié)調有序、共同應對的海洋經濟管理體系。一是加強省政府海洋開發(fā)宏觀調控能力。從海洋航運、海洋漁業(yè)、海洋資源、沿海產業(yè)帶、海洋環(huán)境的整體利益出發(fā)，通過方針、政策、法規(guī)、規(guī)劃的制定和實施，以及組織協(xié)調、綜合平衡有關產業(yè)部門和沿海市縣在開發(fā)利用海洋中的關系，達到合理開發(fā)海洋資源，保護海洋環(huán)境，促進海洋經濟持續(xù)、快速、協(xié)調發(fā)展的目的。二是強化市縣政府海洋經濟發(fā)展具體管理職責。按照地方能管的盡量下放，地方管不了、管不好的由上一級管理的原則，將領海、內水及潮間帶等離海岸較近而且開發(fā)利用較密集的海域授權市縣政府管理，同時強化其圍填海管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護、防災減災體系建設和漁業(yè)安全管理職責。三是推進各級政府在海洋管理開發(fā)中的合作。充分借助中央有關部門（單位）海洋管理開發(fā)的人才、科技和資源優(yōu)勢，擴大海洋合作交流，促進海洋管理信息和科技平臺的共享，全面推進我省海洋資源開發(fā)。四是創(chuàng)新海洋開發(fā)投入機制，健全海洋開放平臺，鼓勵民營經濟積極參與海洋開發(fā)；加大財稅扶持力度，增強金融服務扶持，保證資本進出海洋經濟領域暢通有序，海洋投資權益依法受到保護。

優(yōu)化海洋管理機構設置。我省海洋管理機構設置，既要與國家有關機構設置相銜接，探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制，又要適應浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)建設需要，體現(xiàn)浙江特色。一要加強海洋綜合管理機構。將省海洋與漁業(yè)局更名為省海洋與漁業(yè)廳，列為省政府組成部門，并強化相關職責，提升其海洋綜合管理能力。二要適應構建“三位一體”港航物流服務體系要求，進一步加強交通運輸港口管理機構建設，探索推進交通系統(tǒng)大部門制改革。加強寧波—舟山港管委會工作力量，統(tǒng)籌推進寧波—舟山港一體化建設。三要加強環(huán)保、科技部門有關海洋環(huán)境和海洋科技機構建設，建立專業(yè)的海洋環(huán)境和海洋技術管理團隊，促進海洋綜合管理部門與環(huán)保、科技部門在海洋環(huán)境保護、海洋科技開發(fā)方面的協(xié)作，推進海洋環(huán)境資源一體化開發(fā)利用。

建立健全海洋經濟綜合協(xié)調機構。我國海洋經濟發(fā)展試點工作啟動后，江蘇、山東、廣東及我省在健全海洋經濟綜合協(xié)調機制方面進行了積極的探索。江蘇省成立沿海地區(qū)發(fā)展領導小組，省委、省政府主要領導分別擔任第一組長和組長，并設立省沿海地區(qū)發(fā)展辦公室，為省政府派出機構，主要負責江蘇沿海地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃管理、政策研究、統(tǒng)籌協(xié)調和重大項目推進等工作；山東省成立山東半島藍色經濟區(qū)建設領導小組，其辦公室設在省發(fā)改委；廣東省成立省海洋綜合開發(fā)規(guī)劃編制工作領導小組，具體工作由省發(fā)改委統(tǒng)籌協(xié)調，省海洋漁業(yè)局牽頭組織實施。我省成立了由省長任組長的省海洋經濟工作領導小組，其辦公室設在省發(fā)改委。但從長遠看，由于海洋經濟發(fā)展很大程度上依賴海洋資源開發(fā)，與海洋行政管理具有密切聯(lián)系，有很強的專業(yè)性，需要科學技術支撐和專業(yè)化的行政管理保障。隨著我省海洋經濟的深入發(fā)展，市場機制進一步健全，政府對海洋經濟和海洋兩方面的管理職責將會更加融合。因此，需要考慮進一步加強省海洋經濟綜合協(xié)調機構設置，探索建立海洋經濟發(fā)展綜合管理和部門行業(yè)管理有機結合的矩陣制組織結構，強化省政府對發(fā)展海洋經濟的統(tǒng)籌推進和協(xié)調能力。

深化海上綜合執(zhí)法體制改革。隨著全球范圍內對海洋資源、環(huán)境與安全的廣泛關注以及在島嶼爭端、油氣開發(fā)以及海域劃界等方面問題的不斷出現(xiàn)，維護我國海洋權益的任務更加繁重，從長遠看，借鑒日美韓等國的做法，建立一支強有力的綜合海上執(zhí)法隊伍是大勢所趨。但是，當前我國仍實行分散的海洋執(zhí)法體制，省公安邊防總隊海警支隊為武警部隊，浙江海事局為交通運輸部設在浙江的垂直管理機構，中國海監(jiān)東海總隊和東海區(qū)漁政局為國家有關部門設在地方的區(qū)域性機構。在現(xiàn)行的體制下，這些機構都還不能整合到我省海上綜合執(zhí)法機構之中。另外，根據國家對海域的管理，地方政府主要負責本行政區(qū)域毗鄰海域的執(zhí)法管理。鑒于上述情況，我省目前全面推進海洋綜合執(zhí)法的條件與時機還不夠成熟，但可以創(chuàng)造條件，在地方層面深化海洋綜合執(zhí)法改革。一是將省海洋與漁業(yè)局下屬省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊、省漁業(yè)船舶檢驗局、省漁業(yè)船舶安全救助信息中心等機構，整合重組為新的省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊。同時，推進海洋執(zhí)法后勤保障制度改革，對執(zhí)法船隊的船員采取政府購買服務方式，人員實行聘用合同管理。二是參照廣東實行“統(tǒng)一領導、分級管理”體制的做法，對沿海市、縣（市、區(qū)）海洋與漁業(yè)執(zhí)法機構主要領導實行雙重管理，對執(zhí)法人員實行備案審核。三是通過聯(lián)席會議制度，推進省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊與省公安邊防總隊海警支隊、浙江海事、中國海監(jiān)東海總隊、東海區(qū)漁政局等機構的聯(lián)合執(zhí)法工作。同時，加大信息技術應用，加強各海上執(zhí)法機構信息溝通，形成較為完善的聯(lián)合執(zhí)法和應急救援機制。四是按照綜合行政執(zhí)法改革精神，爭取中央編辦將我省列為全國綜合行政執(zhí)法試點省份，探索將市縣海洋與漁業(yè)執(zhí)法以及環(huán)保、國土、建設、交通、水利、林業(yè)等部門有關海洋行政執(zhí)法職責劃入綜合行政執(zhí)法部門，推進海陸一體化管理。

創(chuàng)新沿海重點區(qū)域開發(fā)管理體制。目前，我省沿海7個設區(qū)市和22個縣（市）已經建立國家級和省級經濟技術開發(fā)區(qū)（高新技術開發(fā)區(qū)）49個。開發(fā)區(qū)的建立充分激發(fā)了各級各方面推進沿海開發(fā)的動力。但由于開發(fā)區(qū)設置過多，且各個開發(fā)區(qū)單獨設置管理機構，均為當?shù)卣沙鰴C構，機構規(guī)格相當，沒有相互隸屬關系，基本處于各自為政局面，尤其是在臨港產業(yè)、港口開發(fā)等方面存在過度競爭、重復開發(fā)，資源不能整合利用，難形成合理分工、有效合作的沿海產業(yè)體系。隨著浙江海洋經濟示范區(qū)建設全面展開，各種產業(yè)爭岸段、爭資源的現(xiàn)象將日益突出。客觀上要求沿海及海島的開發(fā)必須做到統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合利用、合理開發(fā)，以獲得生產力的最優(yōu)配置，獲取最大的社會效益、經濟效益和環(huán)境效益。一是以各沿海產業(yè)集聚區(qū)為大平臺推進各類開發(fā)區(qū)整合。認真落實省“十二五”規(guī)劃提出的“依托沿海七市，建設九大產業(yè)集聚區(qū)，使之成為我省海洋經濟發(fā)展方式轉變和城市新區(qū)培育的主要載體”決策部署，在管理體制和機構設置上，按照統(tǒng)一、協(xié)調、精簡、高效的原則和理順管理體制、提高行政效能的要求，整合產業(yè)集聚區(qū)內的各開發(fā)區(qū)管理機構，實行“一套班子，多塊牌子”，強化統(tǒng)一管理；同時，積極創(chuàng)造條件，著力推進功能類似、規(guī)模較小、區(qū)域鄰近的沿海開發(fā)區(qū)整合。產業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)管委會的機構按照大部門制改革要求綜合設置。二是推進開發(fā)區(qū)功能轉型。經過十幾年的發(fā)展，一些開發(fā)區(qū)已經由原來單純的制造加工生產區(qū)轉向工業(yè)、生活和商貿結合的綜合區(qū)，從單純的經濟功能轉向城市功能。因此，可以考慮通過行政區(qū)劃的整合調整，將這些開發(fā)區(qū)轉換或并入行政區(qū)，保留高效靈活的運作方式，使其目前實際上已經存在的社會管理職能合法化,協(xié)調與城市發(fā)展的關系,同時，也有利于提高現(xiàn)有機構編制資源配置效率，較好地解決各地沿海開發(fā)建設任務不斷增加與機構編制資源總量控制的矛盾。三是加強政府沿海開發(fā)建設管理職責，由省海經辦統(tǒng)籌協(xié)調商務、科技、國土、建設、水利等部門對沿海各類開發(fā)區(qū)建設的管理。四是制訂我省海岸帶管理地方性法規(guī)。沿海開發(fā)管理涉及多個部門，需要通過法規(guī)形式科學界定各部門職責，完善行政運行機制，以加強涉海利益協(xié)調，統(tǒng)籌海洋開發(fā)、利用、保護工作，統(tǒng)籌陸海產業(yè)布局、基礎設施建設和環(huán)境治理保護。

完善海洋公共服務體系。一要加強海洋科技支撐體系建設。在充分發(fā)揮省內涉海院校和科研院所作用，推進現(xiàn)有海洋技術創(chuàng)新平臺建設的同時，進一步加強與重點科研院校的合作，加快組建各類海洋科技創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，加強重點實驗室和技術中心建設，拓展海洋科技創(chuàng)新平臺服務功能。二要加快省市縣三級海洋觀測預報機構建設。整合近海及近岸海洋監(jiān)測觀測站，增加監(jiān)測觀測密度和深度，建成海洋信息實時采集、傳輸、處理及可視化立體網絡。加大防災減災基礎設施建設力度，加快預警預報及應急救助體系建設，為海洋經濟發(fā)展提供安全保障。三是構建海洋信息共享平臺。建立統(tǒng)一的海洋信息數(shù)據標準，形成涉海公共機構及時提供海洋信息的責任機制，實現(xiàn)跨地區(qū)跨部門海洋信息資源的互聯(lián)互通和集成應用，減少重復建設，提高海洋信息利用效率。四要培育發(fā)展社會中介組織。放寬中介機構市場準入，根據產業(yè)特色、行業(yè)優(yōu)勢和社會發(fā)展要求，培育和發(fā)展一批海洋戰(zhàn)略規(guī)劃、勘測設計、海域評估等中介機構，并根據法律法規(guī)規(guī)定，逐步將政府部門承擔的行業(yè)標準制定、行業(yè)信息披露、資質認定、檢驗檢測等事項委托或移交行業(yè)組織和中介機構承擔，充分發(fā)揮中介機構為涉海企業(yè)提供科研創(chuàng)新服務的作用。

創(chuàng)新行政管理方式，優(yōu)化行政編制資源配置。一是要按照“控制總量、盤活存量、優(yōu)化結構、有增有減”的總體要求，創(chuàng)新機構編制管理方式，積極探索行之有效的管理辦法和手段，努力尋找從嚴控制與滿足事業(yè)發(fā)展需要的最佳平衡點，用活用好現(xiàn)有行政編制資源，最大限度地發(fā)揮好現(xiàn)有行政編制的使用效益。二是堅持依法行政，提高行政效能。大力推進政務公開，加快建設“電子政府”，充分利用現(xiàn)有資源，把政府門戶網站建設與政務公開、行政審批有機結合起來，打造統(tǒng)一的電子政務平臺。加強績效管理，推行以結果為導向的行政成本分析、質量管理、績效評估、戰(zhàn)略規(guī)劃管理和目標管理等，加強對政府各部門履行職能情況的全程監(jiān)督，逐步建立科學合理政府績效管理制度。三是加強公務員隊伍建設，認真貫徹實施《公務員法》，加強對公務員的規(guī)范管理，完善公務員的錄用、考核、培訓、晉升、工資等各項管理制度，提高公務員隊伍的整體素質，確保各級政府及其公務員全面有效地履行職責。