行政公益訴訟涵蓋衛生監督執法探究

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2020年4月15日，最高人民檢察院通報第一季度公益訴訟主要辦案數據。據通報，2020年1月至3月，全國檢察機關行政公益訴前程序10310件，行政公益訴訟21件。可以預期，基于行政公益訴訟制度已經通過立法得以確立，行政公益訴訟案件會愈來愈多。

一、行政公益訴訟包括衛生監督執法領域

公益訴訟發端于上世紀六七十年代的美國并逐步擴展到全世界，其邊界逐步從環境保護領域向更大范圍擴展。有學者結合中國實際做了如下定義：公益訴訟是任何組織和個人根據法律的授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動。涉及公共利益的訴訟根據被訴主體不同分為民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟三大類，民事公益訴訟主要針對污染環境和侵犯消費者利益的行為，刑事附帶民事公益訴訟除當事人已構成刑事犯罪外與民事公益訴訟的案件范圍一致。我國學術界通說認為，行政公益訴訟是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時，法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度。從立法的角度來說，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規定，可以將行政公益訴訟定義為人民檢察院在履行職責中發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，向行政機關提出檢察建議不依法履行職責后向人民法院提起的訴訟。需要說明的是，雖然在我國《行政訴訟法》以及相關的司法解釋中，僅列舉了生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓4種情形，但在條文中使用了“等領域”來說明“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害時，人民檢察院都可以提起行政公益訴訟”。因此，從文義上來理解，行政公益訴訟包括了衛生監督執法領域。另外，在實踐中，人民檢察院已經向不少衛生監督機構發出檢察建議書或已經提起行政公益訴訟，督促其履行法定職責，也說明行政公益訴訟的確涵蓋了衛生監督執法領域。

二、衛生行政部門作為被告應訴

行政公益訴訟的原告是人民檢察院。根據我國現行憲法規定，檢察機關是國家的法律監督機關，依法監督一切違反法律的行為，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。因此，檢察機關享有我國行政公益訴訟程序的啟動權利。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條明確規定，人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。行政公益訴訟案件的被告是違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織。在衛生監督執法領域，由于衛生監督機構是當地衛生健康委員會（或衛生健康局，以下簡稱衛生行政部門）所屬的行政執法機構，因此，由衛生行政部門作為被告應訴。行政公益訴訟程序中的被訴對象，針對的是國家行政主體的違法行政行為，主要包括作為和不作為。行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，應當適用行政訴訟法來辦理案件。

三、檢察建議書是行政公益訴訟的前哨

為了提高檢察監督的效力，發揮行政機關履行職責的能動性，有效節約司法資源，特別設置了訴前程序。提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復。行政機關拒不糾正違法或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起行政公益訴訟。因此，在衛生行政部門接到人民檢察院的檢察建議書后，應當予以重視，不僅要在法定期限內依法履行職責，還要書面回復人民檢察院。人民法院可能對行政公益訴訟作出如下判決：判決確認被訴行政行為違法或者無效，并可以同時判決責令行政機關采取補救措施；判決撤銷或者部分撤銷被訴行政行為，并可以判決被訴行政機關重新作出行政行為；被訴行政機關不履行法定職責的，判決在一定期限內履行；被訴行政機關作出的行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，判決予以變更；被訴行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序，未超越職權，未濫用職權，無明顯不當，或者人民檢察院訴請被訴行政機關履行法定職責理由不成立的，判決駁回訴訟請求。

四、衛生監督行政公益訴訟實例

在目前檢索到的行政公益訴訟司法案例中，有不少涉及到衛生行政部門的案例，如吉林省延吉市衛生和計劃生育局不履行法定職責案。延吉市檢察院在辦案中發現延吉市北大醫院違法排放醫療污水的行為后，向延吉市衛生計生局印發檢察建議書，后因延吉市衛生計生局不進行“責令停止違法行為”和“責令限期改正”等行政行為訴至法院。法院審理認為，延吉市衛生計生局在檢察建議前對案涉違法行為未能依法履行法定監管職責，在檢察建議后主觀上雖對案涉違法行為給予重視，并在檢察建議后對北大醫院采取了作出行政處罰的監督管理措施，但延吉市衛生計生局未提供證據證明北大醫院排入城市市政排水系統的醫療污水已經符合國家規定的污水排放標準。因此，認定延吉市衛生計生局客觀上未能采取有效措施依照法定程序在合理期限內履行監管職責，并致國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態。最終責令延吉市衛生計生局繼續依法履行對延吉市北大醫院排放醫療污水予以監管的法定職責。據筆者了解，針對近年來公眾頗為關注的醫療美容監管問題，各級人民檢察院也予以高度關注。這類案件雖然受害人是求美者個體，似乎與國家利益、社會公共利益不同，但如果對醫療美容行業進行深究，不難發現，醫療美容行業出現的很多問題其實涉及社會公共利益，涉及公序良俗。如個別醫療美容機構與傳銷組織相結合，利用求美女性涉世不深的特點，進行詐騙，在求美者無力償還美容費用后，再發展色情服務，嚴重損害了社會公共利益。因此，建議衛生行政機關在發現國家利益或者社會公共利益受到損害時應及時、合理、合法的采取相關措施，如下發《責令改正通知書》、給予責令停產停業的行政處罰等。在作出行政處罰決定后，應對當事人的落實情況予以監督檢查，如健全復查程序等方法，確保國家利益或社會公共利益得到有效保護。

作者:趙丹蕾 盧意光 單位:上海市聯合律師事務所律師