區(qū)域公共管理創(chuàng)新探索

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一、我國都市圈發(fā)展及其公共管理訴求

都市圈(也稱城市圈、城市群)，是由一個或多個中心城市和與其有緊密經(jīng)濟社會聯(lián)系的臨接城鎮(zhèn)組成，具有一體化傾向的區(qū)域。都市圈一般都有一個或多個中心城市，并以發(fā)達的聯(lián)系通道為依托來吸引和輻射周邊城市與區(qū)域，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。通常情況下，都市圈以120公里為半徑，覆蓋4萬～5萬平方公里，大約能夠容納5000萬人口。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，有學(xué)者提出中國可以建設(shè)20個都市圈。而根據(jù)高汝熹的研究，我國現(xiàn)在已有18個都市圈，包括首都圈、上海圈、廣州圈、杭州圈、南京圈、沈陽圈、濟南圈、大連圈、青島圈、重慶圈、石家莊圈、成都圈、武漢圈、長春圈、汕頭圈、哈爾濱圈、太原圈和西安圈。

結(jié)合我國的實際情況，學(xué)界目前公認(rèn)的發(fā)展較為成熟的都市圈有三個，即京津冀都市圈、長三角都市圈和珠三角都市圈。不管采用何種劃分標(biāo)準(zhǔn)，都可以看到，隨著城市化進程的不斷加速，我國正在逐步形成一系列都市圈，并且這些都市圈呈現(xiàn)出小都市圈、中等都市圈和大都市圈之間“圈中有圈、圈圈相連”的城市化格局。

與快速推進的城市化相比，我國的政府管理水平已經(jīng)開始滯后于實踐的發(fā)展。地方保護主義、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、政策壁壘等嚴(yán)重阻礙了都市圈一體化進程的順利推進。究其原因，在于傳統(tǒng)的“行政區(qū)行政”難以滿足區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展要求。行政區(qū)行政，是以地方政府明確的單位行政區(qū)域域限作為管理出發(fā)點的，這種以行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的權(quán)力運行模式是一種“閉合”模式。

然而，都市圈的發(fā)展卻使得許多公共問題都具有了“脫域”特征。面對“脫域”問題，單個地方政府往往無能為力。而如果試圖通過調(diào)整行政區(qū)劃來解決跨界問題，則又會帶來新的跨界問題，因為只要存在行政邊界就難免會出現(xiàn)跨界糾紛。因此，推進都市圈一體化，必須跳出調(diào)整行政區(qū)劃的思路，從行政區(qū)行政走向區(qū)域公共管理以區(qū)域公共管理創(chuàng)新來推動都市圈的發(fā)展。

二、都市圈一體化進程中區(qū)域公共管理創(chuàng)新的動力

(一)促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要

促進都市圈經(jīng)濟發(fā)展是區(qū)域公共管理創(chuàng)新的基本動力，因為都市圈內(nèi)各個地方都能夠從創(chuàng)新中獲益。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，各種市場要素已經(jīng)基本能夠自由流動。但同時，普遍存在的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象也表明，要謀求都市圈的進一步發(fā)展就必須在更廣闊的地域內(nèi)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，而要在不觸動行政區(qū)劃的前提下達到這一目標(biāo)就必須加強地方政府合作。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟理論，區(qū)域經(jīng)濟在發(fā)展過程中要經(jīng)過集聚和擴散兩個基本階段。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展初期，市場要素會向增長極聚集，從而形成一種“中心(增長極)———外圍(腹地)”的經(jīng)濟地理形態(tài)。在集聚效應(yīng)發(fā)揮主要作用的階段，經(jīng)濟中心和周邊地區(qū)在資源稟賦上往往是互補的。此時，各地方政府都會認(rèn)識到“發(fā)展需要聯(lián)合”，只有加強合作，才能各取所需，在共同發(fā)展中實現(xiàn)共贏。因此，在經(jīng)濟增長的激勵下，他們有較強的創(chuàng)新動機。這一點在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)尤為明顯。例如，在京津唐都市圈、長三角都市圈和珠三角都市圈分別產(chǎn)生了地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會、城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會、行政首長聯(lián)席會議等區(qū)域協(xié)調(diào)組織，成為區(qū)域公共管理創(chuàng)新的典型代表。而對于不發(fā)達地區(qū)來說，資源匱乏、環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等不利條件使得當(dāng)?shù)卣媾R著比發(fā)達地區(qū)更大的發(fā)展壓力。在缺乏先天優(yōu)勢的情況下，如果不想被其他地區(qū)拉得太遠(yuǎn)，就“需要聯(lián)合發(fā)展”。只有聯(lián)合發(fā)展，才能迅速提高區(qū)域競爭力，只有不斷創(chuàng)新，才有可能實現(xiàn)跨越式發(fā)展。這一點，在那些欠發(fā)展的都市圈中表現(xiàn)得較為明顯。總之，不管是“發(fā)展需要聯(lián)合”還是“需要聯(lián)合發(fā)展”，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都是區(qū)域公共管理創(chuàng)新的持續(xù)動力。

(二)提高都市圈治理水平的需要

提高都市圈治理水平關(guān)系到民眾對地方政府的認(rèn)同，因此，也是區(qū)域公共管理創(chuàng)新的重要動力。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，民眾對政府提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量都提出了新的要求，而地方政府也只有在滿足了地方民眾這種需求的基礎(chǔ)上，才能夠獲得合法性。但是，就目前的情況來看，許多區(qū)域?qū)用娴墓矄栴}都沒有得到有效解決，并且一些新的公共問題還在不斷出現(xiàn)。而諸如環(huán)境保護與生態(tài)治理問題、人口與資源問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、經(jīng)濟合作與協(xié)調(diào)問題等，都已經(jīng)超越了單個行政區(qū)域的界限，解決這些區(qū)域性公共問題需要加強地方政府合作，并在合作中不斷創(chuàng)新治理方式。

從公共物品理論來看，都市圈內(nèi)公共事務(wù)和公共問題的大量出現(xiàn)反映了區(qū)域公共物品供給不足。區(qū)域公共物品供給不足的主要原因在于供給主體的缺失和供給方式的落后。區(qū)域公共物品如果由國家來提供，必然是缺乏效率的，因為國家的首要職責(zé)是提供全國性公共物品。而如果讓地方政府各自單獨提供，由于溢出效應(yīng)的存在又會導(dǎo)致某些區(qū)域公共物品供給過剩的同時另外一些區(qū)域公共物品卻供給不足。這種治理困境如果長期存在，勢必會影響民眾對地方政府的認(rèn)同。如何才能走出都市圈治理的困境?關(guān)鍵在于引入“整體政府”和“整體性治理”。因為，在一定程度上，整體性治理是從技術(shù)角度來理解的，技術(shù)要求從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。

也就是說，要妥善處理都市圈內(nèi)的公共事務(wù)和有效解決都市圈內(nèi)的公共問題就必須加強都市圈內(nèi)地方政府之間的合作。當(dāng)前，亟須政府合作的領(lǐng)域大致包括:協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各方利益、提供公平競爭的市場環(huán)境、保護生態(tài)環(huán)境和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等。只有改變這些公共物品的供給方式，讓地方政府在合作中不斷創(chuàng)新，都市圈治理水平才會得到提高。相應(yīng)地，民眾對地方政府的認(rèn)同感也會增強。

(三)地方官員追求政績的需要

根據(jù)中組部2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》第五章第二十七條規(guī)定，對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的政績考核內(nèi)容主要包括三個方面:一是上級統(tǒng)計部門綜合提供的本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長、資源消耗與安全生產(chǎn)、基礎(chǔ)教育、城鎮(zhèn)就業(yè)、社會保障、城鄉(xiāng)文化生活、人口與計劃生育、耕地等資源保護、環(huán)境保護、科技投入與創(chuàng)新等方面統(tǒng)計數(shù)據(jù)和評價意見，二是上級審計部門提供的有關(guān)經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)論和評價意見，三是民意調(diào)查反映的有關(guān)情況。但在實際考核中，經(jīng)濟建設(shè)方面的指標(biāo)一般都占總成績的60%，其他各方面指標(biāo)的比重一般在5%左右。

因此，想方設(shè)法促進本地經(jīng)濟增長，仍然是官員謀求晉升的重要途徑。而要想發(fā)展得更快、更好，只能通過創(chuàng)新來實現(xiàn)。因此，追求政績，是區(qū)域公共管理創(chuàng)新的內(nèi)在動力。當(dāng)然，為政績而創(chuàng)新的做法也要一分為二地來看待。畢竟，官員創(chuàng)新并不完全是為了自己的仕途，創(chuàng)新也直接影響著社會公眾對政府的滿意度，并且蘊涵著官員“為官一任，造福一方”的個人抱負(fù)。創(chuàng)新所產(chǎn)生的收益，可以分為三種:公共收益、組織收益和個人收益。一般來講，為政績而創(chuàng)新，在客觀上也確實增進了公共利益。尤其是在我國現(xiàn)有的政治體制之下，官員的晉升競爭比較激烈，通過創(chuàng)新來提高政績、引起上級政府的重視，不失為一種健康的競爭手段。以中國地方政府創(chuàng)新獎為例，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心和中央黨校世界政黨比較研究中心于2000年聯(lián)合發(fā)起了“中國地方政府改革與創(chuàng)新”研究與獎勵計劃，根據(jù)其跟蹤調(diào)查，在地方政府官員推進創(chuàng)新的過程中，有將近2/3的負(fù)責(zé)官員都得到了提升，或者調(diào)動后的職務(wù)更重要了。

三、達致都市圈一體化的區(qū)域公共管理創(chuàng)新之路

(一)法理與制度層面

1．明確都市圈發(fā)展中的政府定位

都市圈經(jīng)濟的繁榮發(fā)展有賴于市場機制的良好運行。而市場機制的良好運行要求建立統(tǒng)一的市場，也要求政府轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。在都市圈的發(fā)展中，政府與市場都是不可或缺的。一個強大的市場能夠有效地解決資源的優(yōu)化配置問題，能夠使都市圈內(nèi)各種生產(chǎn)要素向著高回報的方向流動，但是再強大的市場也難以突破行政壁壘，難以保證區(qū)域內(nèi)的公平。所以，市場不得不依賴政府。因此，在區(qū)域公共管理中，政府轉(zhuǎn)變職能有其特殊性，不應(yīng)該是單純地退出市場，而是應(yīng)該向“強化市場型政府”轉(zhuǎn)變。“強化市場型政府”，是指一個政府如果有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護個人的財產(chǎn)權(quán)利、并且能夠強制執(zhí)行各種契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權(quán)利。

都市圈的經(jīng)濟繁榮決定于政府權(quán)力恰當(dāng)而有效的運用。在政府與市場是一種互補關(guān)系，而不是一種替代關(guān)系的情況下，如果政府能夠從微觀經(jīng)濟領(lǐng)域撤出，致力于在宏觀經(jīng)濟上推動區(qū)域經(jīng)濟的增長，并為都市圈的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，那么，這種政府職能轉(zhuǎn)變就是成功的。

2.妥善處理府際關(guān)系

都市圈中政府間關(guān)系有三種:縱向關(guān)系、平行關(guān)系和斜向關(guān)系。對于省內(nèi)的都市圈而言，如武漢都市圈、鄭州都市圈等，其政府間關(guān)系主要是縱向關(guān)系。而對于京津冀、長三角和珠三角等都市圈，其政府間關(guān)系就同時包括同級地方政府之間平行關(guān)系和既不同級別又不互相隸屬的斜向關(guān)系兩種。都市圈中的縱向關(guān)系相對較為簡單，統(tǒng)一的行政管轄使得都市圈的發(fā)展規(guī)劃容易貫徹執(zhí)行，即使在區(qū)域公共管理中產(chǎn)生了沖突，也能夠在上級政府的協(xié)調(diào)下及時得到妥善解決。因此，這種情況對都市圈的發(fā)展是有利的。但是，也要注意上下級政府間的利益之爭，防范上級政府的不公正傾向。如不少地市級政府在發(fā)展規(guī)劃中把一些較富裕的縣兼并為自己的區(qū)，而對那些不發(fā)達的縣則棄之不顧。

都市圈中的平行關(guān)系和斜向關(guān)系相對難以處理，由于不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管轄與被管轄、監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，地方政府間的利益之爭比較普遍。在這樣的情況下，借助于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的成果，應(yīng)該把政府間關(guān)系引導(dǎo)為伙伴關(guān)系。政府間伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)為:(1)能夠制造合作者之間的協(xié)同效應(yīng);(2)能夠?qū)L(fēng)險分散給各參與者;(3)有助于一個參與者影響另一個參與者的行為方式;(4)能成為獲得更多財政資源的手段;(5)能夠減少公開沖突，創(chuàng)造和諧政策氣氛，促進政治合作;(6)減少對政府過多的要求，并創(chuàng)造更廣泛和更分散的責(zé)任制。

這種利益、風(fēng)險以及責(zé)任共擔(dān)的伙伴式關(guān)系，可以有效地減小每一個地方政府處于矛盾中心的可能性，能夠較好地降低區(qū)域公共管理的機會成本。

3．建立地方政府合作機制

我國已有的地方合作機制大體上可以概括為3種模式:(1)互利模式，其基本條件是合作的各方均可從合作中獲益;(2)大行政單位主導(dǎo)模式，其基本條件是在合作各方中有一方獲益多，以至于它可以單獨承擔(dān)地方合作的成本;(3)中央誘導(dǎo)模式，其基本條件是中央要求地方之間的合作或制定鼓勵地方合作的政策。

借鑒這3種模式，我們可以在平等協(xié)商、自愿參與、利益整合的原則下構(gòu)建都市圈發(fā)展中的地方政府合作機制。都市圈可以劃分為內(nèi)圈層、中間圈層和外圈層三部分，由此，可以形成3種不同的合作機制。第一種是內(nèi)圈層地方政府間的合作。這種合作是由于市場需要自發(fā)形成的，是一種自下而上的合作，是一種市場為主、行政為輔的合作機制。第二種是內(nèi)圈層與中間圈層政府、內(nèi)圈層與外圈層政府以及中間圈層與外圈層政府間的合作。這種合作是一種有條件的合作，需要內(nèi)圈層政府或中間圈層政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，主動去溝通協(xié)調(diào)，從而統(tǒng)一市場。第三種是中間圈層政府之間的合作和外圈層政府之間的合作。這種合作機制基礎(chǔ)相對薄弱，主要是基于產(chǎn)業(yè)分工和勞務(wù)流動的合作，因此往往需要中間圈層政府進行利益整合。

(二)管理與技術(shù)層面

1．治理主體多元化

在都市圈內(nèi)部，治理主體往往是一元的。在缺乏地方政府間合作的情況下，各個行政區(qū)都是獨立行使公共權(quán)力的，官僚制的行政組織結(jié)構(gòu)使得政府權(quán)力的運行表現(xiàn)出極為明顯的單向性和閉合性特征。這種治理方式無疑會給區(qū)域公共管理帶來一些不必要的麻煩，導(dǎo)致資源配置的低效率、交易成本過高、決策缺乏民主化和科學(xué)化等問題。在地方政府間有自發(fā)合作的情況下，確實有利于解決都市圈內(nèi)的公共問題，但是，這種純政府間的合作解決公共問題的效果還不能令人滿意。不同政府的利益之爭是客觀存在的，在缺乏外部權(quán)威和制約的情況下，難免會產(chǎn)生“好事”搶著干、“壞事”互相推諉扯皮的情況。因此，必須改變公共權(quán)力的運作方式，引入多元化治理主體，既要有都市圈內(nèi)官方的地方政府，也要有非官方的民間組織和私營部門以及其他相關(guān)的一些自愿組織。這樣，在都市圈內(nèi)就形成了地方政府與公民社會、私營部門等多元主體共同治理都市圈的新格局。治理主體的多元化可以變單一權(quán)威為分散化權(quán)威，變權(quán)力運行的單向性為互動性。這種“多中心”治理方式是建立在對公共利益共同關(guān)注和互相認(rèn)可的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)、談判、委托等多方式達到合作目的。

2．都市圈內(nèi)公共政策一體化

都市圈一體化的順利推進，需要完備的公共政策來落實都市圈規(guī)劃的內(nèi)容。不少都市圈規(guī)劃做好以后，因為沒有相應(yīng)的政策措施加以落實，使得都市圈發(fā)展規(guī)劃形同虛設(shè)。都市圈發(fā)展規(guī)劃只有落實到行動上，才可能會取得切實的效果。落實規(guī)劃之前，首先要解決地方政府之間政策“打架”的問題。如果在都市圈的發(fā)展規(guī)劃獲得批復(fù)以后，各個地方政府仍然各自奉行自己的一套政策，都市圈的發(fā)展就會受到嚴(yán)重阻礙。因此，必須在都市圈內(nèi)實行公共政策一體化。都市圈內(nèi)公共政策一體化可以把外部效應(yīng)內(nèi)在化，從而達到降低交易成本、維護公平競爭、促進生產(chǎn)要素合理流動的效果。

都市圈的發(fā)展對三類政策一體化的需求較為迫切:競爭政策、服務(wù)政策和財稅政策。所謂競爭政策一體化，就是要逐步取消一切妨礙商品和要素自由流動的行政壁壘和歧視性規(guī)定，促進都市圈內(nèi)統(tǒng)一市場的發(fā)育和完善。所謂服務(wù)政策一體化，就是要在戶籍政策、教育政策、人才政策、社會保障政策、住房政策等與公民自身利益密切相關(guān)的政策上實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)定、共同實施，從而為人才流動、信息共享等提供良好的政策環(huán)境。所謂財稅政策一體化，就是要在財政收支和稅收分成上加以規(guī)范，注意利益協(xié)調(diào)和利益補償，從而規(guī)范都市圈內(nèi)的外資政策和競爭行為。