淺談林場國有林地回收

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摘要：林業是一項重要的公益事業和基礎產業，加強生態建設，維護生態安全，是二十一世紀人類面臨的共同主題，也是我國經濟社會可持續發展的重要基礎。為貫徹落實《決定》精神和退耕還林政策，林場對國有林地回收做了大量卓有成效的工作，但工作中舉步為艱，阻力重重，一部分流失的土地收不回來，退耕還林工作也進展緩慢，生態安全得不到有效保護。本人在林場工作多年，擬對林場國有林地回收工作談談一點個人的見解和看法，以期引玉之效。

一、國有林地流失的主要方式

造成國有林地流失的原因是多方面的，有政策失誤所造成的，有管理失誤造成的，也有人為造成的，但不外乎以下幾種方式：

一是肆意開墾，破壞林地現狀和用途。這種方式自林場成立初期表現得最為突出和普遍，但在法律政策日漸完善和管理力度日益加強的今天，這種方式已經形不成氣候，其破壞力和影響力開始慢慢下降。

二是圈地蠶食，變公為私。這種方式可視為“明修棧道，暗渡陳倉”，其主要表現為，林區群眾先是在林地里或有爭議的林地里搭建看似無關緊要的棚子、低矮房等建筑物，隨著時間的慢慢推移，棚子變樓房、荒地變陽臺、變豬欄、變菜園……，這種漸進的方式一般讓人不易覺察也容易令人“接受”，但一經出現，卻往往是最難處理的。

三是采用隱蔽的“拉鋸戰術”，通過“燒、砍、拔”和“牧馬放羊”等方式破壞森林植被和新造林地，變林地為荒山荒地，使林地管理部門事實上對該片林地失去“控制權”。

四是群體采用極富破壞力的方式公然與林業管理部門作對，集體參與破壞活動。這種群體事件一旦出現，則群眾情緒將比較激化，影響比較巨大，危及林區的和諧與穩定，往往會驚動到各級部門，雖最終事態可以抑止，但日后將不能正常對林地生產實施有效管理和組織，形成林區的“死角”。

上述兩種方式，如今已在林場國有林地流失中占據了主要位置。

二、林地回收工作的難點分析

林業系統圈內有一句話，叫“國有林地流失容易回收難”，一語道出了國有林地回收工作的“難”。林地回收工作涉及林場、政府、集體、個人等方方面面，處理不慎，全盤皆輸。林地回收的“難”就難在于：一是社會經濟的發展和人口數量的自然增長，與有限的生產生活用地存在長久的矛盾?，F在農村普遍以種養為最基本的生產方式，種養的根基在于土地，土地的數量和分配總是有定量的，而靠科技提高單位生產量目前還存在相當大的困難且相當有限，“民以食為天”，老百姓總要穿衣吃飯，生產用地不夠他們就盲目地以身試法。二是林場的行政管轄權屬于當地政府，與林場的林地管理權存在重疊，有些林場甚至直屬于當地政府，林地管理與政府行為存在一定的矛盾。所以，國有林地流失回收具有極強的政策性，涉及面廣，沒有地方政府的支持，回收問題就難以實現。其原因在于，于公而言，現在國家提倡和諧社會，講求穩定勝過一切，于私而言，政府官員的政績與選舉與民眾有相當大的聯系，政府行為中難免有“你好我好大家”的做法。三是人民群眾的文化水平普遍得到提高，鉆法律空子的案例屢見不鮮，林區群眾知道國家對集體事件的處理相當謹慎，是以他們常以群體事件出現，使執法部門和人員有所顧忌。四是歷史遺留問題，國家解放后，農村實行“責任地”，將土地承包到戶，但在落實的過程中，未能以嚴肅認真負責任的態度劃定四至界，“農林混居”，界線模糊，有的甚至公然將國有林地向農民發放“土地使用證”或“林權證”，為以后出現的“爭議林”、“爭議地”埋下了無窮后患。

三、林地回收工作的對策

“三贏”是解決林地回收工作的根本，缺一不可。所謂“三贏”是指林場、政府、群眾的“三贏”，唯有實現三方面合作共贏，才是林地回收工作的長遠大計。對于如何實現“三贏”，本文擬提出以下三個方面供參考。

首先，社會經濟的發展和人口數量的自然增長，與有限的生產生活用地這對矛盾一天不解決，就不能算是國有土地順利回收。事實上，癥結與矛盾一并存在，矛盾一天不解決，癥結也一天不消失。解決這樣的矛盾有兩種辦法：

1、通過建立自然保護區等辦法，爭取國家撥款，把生產生活條件極其缺乏的林區群眾整體遷移安置，尤其是保護區核心區的農戶；

2、在群眾承認國有林地所有權的前提下，通過雙方充分協商、協議，有選擇、有條件地劃出一定面積的林地與群眾開展聯營，從提供苗木、技術指導等角度幫助林區群眾解決生產生活上存在的問題。

其次，林地的“雙重管轄”性質，注定了管理上的弊病。這就需要林場必須與當地政府搞好關系，認真做好勾通和協調工作，除了自身積極扶持林區群眾搞好日常生產生活外，還要為老百姓穿針引線，把政府“惠農”政策如退耕還林、沼氣推廣等落實到林區各家各戶，甚至沒有條件的也要積極爭取創造條件，在這過程中，林場應該起到“橋梁”的作用，這是使事情進入良性循環的橋梁。

最后，回收被占林地，當要穩妥慎重，明晰主權，依法回收。

一是慎重對待“爭議”地，穩妥處理農林關系，最在限度地爭取合解，爭取共贏。要與群眾統一認識，達成共識，即退耕還林，真正地為農民解決實際困難，鼓勵農民在被占地里自費種植林木，以優良的生態建設，促進和保障農民的豐收，增加農民的收入。

二是明晰主權。回收流失林地，政策性強，涉及面寬，難度大，林場應當成立專門機構，負責回收：1、摸清流失地準確位置、數量、侵占人、侵占時間、有無證件手續等，獲取流失土地的主權證據材料，做好民事訴訟的準備工作；2、與地方政府的溝通協調，爭取理解與支持。當前普遍存在一個突出的問題就是主權是否明晰的問題，如果林場拿不出足夠的證據，證明對林地享有主權，這對回收工作的是十分不利的。

三要以法回收。國有林地，是國有資產的重要組成部分。打擊國有資產流失犯罪是林區司法機關的重要職責，林區司法機關要認真研究法理，準確地適用法典，最大限度地做好依法回收國有林地流失的各種犯罪的調查、取證、訴訟、審理的準備工作，力爭有理、有利、有節，涉及此類犯罪案件，有一起查一起，不能姑息，不能手軟。

國有林地流失現象極為普遍，回收阻力大，困難多。但是只要抓住全國貫徹落實《決定》的有利時機，以三個代表為指導，以三個有利于為準繩，以《決定》為武器，有禮、有利、有節地予以回收，是完全可以贏得地方政府的理解支持的，只要政策到位，宣傳到位，大多數群眾也會理解配合的，回收土地的目的一定能夠達到。