城鄉(xiāng)融合管理

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[摘要]本文在東北三省開展完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點成功經(jīng)驗的基礎上,重點論述了建立城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系的重要性、迫切性及主要對策。

[關鍵詞]科學發(fā)展觀;構建和諧社會;城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險改革;農村社會養(yǎng)老保險

建立健全多層次的社會保障制度,不僅是落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求,也是“十一五”期間必須解決的重大問題。完善社會保障體系,很重要的一點就是,要積極研究探索建立城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系。

一、深刻認識構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系的重大意義

構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系,是解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度發(fā)展不平衡問題的現(xiàn)實要求。長期以來,我國城鄉(xiāng)二元結構的存在,導致城鄉(xiāng)居民的生活水平差距不斷拉大,2003年城鄉(xiāng)居民收入差距達到了3.23:1。而在社會保障方面也是差距巨大:從全國社會保障費用支出的情況來看,占總人口70%的農民,其社會保障支出只占總支出的10%左右;而占總人口30%的城市居民,社會保障支出卻占總支出的90%,城市居民人均社會保障費用是農民的20倍以上。城鄉(xiāng)社會保障投入的巨大差距,導致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建設很不平衡,已經(jīng)影響了市場經(jīng)濟環(huán)境下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的建立。

構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系,是解決城鎮(zhèn)企業(yè)與機關事業(yè)離退休人員待遇水平失衡問題迫切要求。1991年,國務院《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[1991]33號)下發(fā)以后,城鎮(zhèn)企業(yè)先于機關事業(yè)單位按照決定的要求進行了養(yǎng)老保險制度改革。但是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在改革過程中,由于國家沒有承擔部分積累制的基本養(yǎng)老保險制度的“轉軌成本”,導致城鎮(zhèn)企業(yè)負擔過重,許多城鎮(zhèn)企業(yè)在繳納了基本養(yǎng)老保險費以后,已經(jīng)沒有能力建立補充養(yǎng)老保險制度、個人儲蓄養(yǎng)老保險制度;補充養(yǎng)老保險制度、個人儲蓄養(yǎng)老保險制度的缺失,造成了城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平與沒有進行實質性改革的機關事業(yè)單位離退休人員的待遇水平的巨大差距。2003年,機關、事業(yè)、企業(yè)離退休人員的平均離退休費每月分別為1221元、1151元、644元(含統(tǒng)籌項目外養(yǎng)老金),相差很大。這種差距已經(jīng)引起了社會各界的強烈反響。據(jù)統(tǒng)計,勞動保障部受理的這類信訪案件,由1999年的4100多件增加到2003年的7100多件。

構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系,是解決部分社會群體養(yǎng)老保險制度缺位問題的重要舉措。國務院《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[1991]33號)下發(fā)以后,有關部門分別對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、農村社會養(yǎng)老保險制度進行了改革探索。但是到目前為止,機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度仍處于試點階段,覆蓋范圍相當有限;農村社會養(yǎng)老保險制度正在清理整頓,基本上是處于進退休兩難的境地。只有城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革取得了較大的進展,并成功地建立起“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的基本養(yǎng)老保險制度,但基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍主要還是國有企業(yè)。由于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農村社會養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進度不統(tǒng)一、基本模式不統(tǒng)一、覆蓋范圍不統(tǒng)一,導致目前部分社會群體養(yǎng)老保險制度缺位,眾多的城鎮(zhèn)從業(yè)人員還游離于養(yǎng)老保險制度體系之外。首先,部分困難集體企業(yè)職工養(yǎng)老保障問題沒有著落;其次,部分自收自支事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老沒有保障;再次,“邊緣化市民”和“城鎮(zhèn)化農民”養(yǎng)老保險制度難以落實。在一定程度上可以說,“三元”養(yǎng)老保險制度分立格局,已成為城鄉(xiāng)從業(yè)人員在不同體制間的流動及體制改革的桎梏。

構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系,是我國養(yǎng)老保險制度改革的最終目的。我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的本質,是要將計劃經(jīng)濟時期處于“混沌狀態(tài)”下的離退休費制度,系統(tǒng)化、有序化為由基本養(yǎng)老保險制度、補充養(yǎng)老保險制度(企業(yè)年金制度)、個人儲蓄養(yǎng)老保險制度以及商業(yè)人壽養(yǎng)老保險制度組成養(yǎng)老保險制度體系。農村社會養(yǎng)老保險要想適應市場經(jīng)濟環(huán)境,就要將“非制度性的”固化的土地和家庭養(yǎng)老保障“有序化”,從而建立起可以與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度體系、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度體系相融合的農村社會養(yǎng)老保險制度體系。

二、構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系具有良好基礎和有利條件

我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度改革經(jīng)過十多年的努力,已經(jīng)取得了相當大的成就。特別是城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的先期探索,已經(jīng)為構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系打下了堅實的基礎。

城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立與完善,為構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系奠定了基礎。《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[1997]26號)下發(fā),標志著城鎮(zhèn)企業(yè)職工“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的部分積累制的基本養(yǎng)老保險制度正式建立,城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險由“現(xiàn)收現(xiàn)付”制轉向了“部分積累”制;職工養(yǎng)老問題由“企業(yè)全部包攬”的“企業(yè)保險”轉向“企業(yè)和職工雙方共同分擔”的“社會保險”。特別是國務院《關于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[2005]38號)下發(fā)后,城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度得到了進一步完善,目前已經(jīng)基本建立起了基本養(yǎng)老保險基金平衡長效機制、參保繳費激勵機制、財政投入約束機制。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的進一步完善,使之能夠作為融通城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度體系、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度體系、農村社會養(yǎng)老保險制度體系的基礎性核心制度。

國家對養(yǎng)老保險基金宏觀調控力度的加大,為構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系創(chuàng)造了有利條件。自1998年以來,國家逐年加大對基本養(yǎng)老保險制度的投入力度,對中西部地區(qū)及東北老工業(yè)基地的基金支持每年都在增加。國家對養(yǎng)老保險基金宏觀調控力度的加大,減輕了這些地區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金壓力,也使這些地區(qū)提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、降低基本養(yǎng)老保險費率成為可能;基本養(yǎng)老保險費率的降低,為企業(yè)建立補充養(yǎng)老保險制度留下了寶貴的空間。以黑龍江省為例,基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌前,全省企業(yè)繳費比例平均為22.6%,其中地方企業(yè)平均為25.4%,個別行業(yè)和系統(tǒng)甚至超過了30%;省級統(tǒng)籌后城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險費率統(tǒng)一為22%的,全省平均繳費比例平均下降費率2.42%,每年至少可為企業(yè)減輕負擔4.13億元,這就為企業(yè)建立企業(yè)年金制度及其他補充養(yǎng)老保險制度創(chuàng)造了條件。

國家對補充養(yǎng)老保險制度建設力度的加大,為構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系提供了政策依據(jù)。2004年,國務院在擴大完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點的同時,相繼出臺了《企業(yè)年金試行辦法》(勞動和社會保障部第20號令)和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》(勞動和社會保障部第23號令)。這兩個《辦法》不僅是城鎮(zhèn)企業(yè)建立企業(yè)年金的綱領性文件,也是機關事業(yè)單位建立職業(yè)年金的綱領性文件。在完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點時期出臺這樣的文件,說明國家對包括企業(yè)年金制度在內的補充養(yǎng)老保險制度的高度重視,也為構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系提供了政策依據(jù)。

國務院在東北三省開展的完善社會保障體系試點,為構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系積累了經(jīng)驗。國務院在東北三省進行的完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點,調整了基本養(yǎng)老保險個人賬戶規(guī)模,改革了基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法,部分做實了個人賬戶,使基本養(yǎng)老保險制度進一步規(guī)范完善。特別是個人賬戶規(guī)模縮小后,減小了第一支柱中積累部分的比例,為擴大第二支柱補充養(yǎng)老保險留下了制度空間。2000年國務院《關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》(國發(fā)[2000]42號)又給予了東北三省建立企業(yè)年金所需資金的4%部分可以稅前列支的特殊政策。這項優(yōu)惠政策極大地推動了東北三省企業(yè)年金制度建設,也必將成為其他省市推動企業(yè)年金制度提供可以借鑒的經(jīng)驗。

三、構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系的措施

構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系,必須以科學發(fā)展觀為指導,按照以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,推進社會保障體系建設。在具體操作中應遵循以下原則:一是遵循“福利剛性”原則。一般情況下規(guī)模只能擴大不能縮小、項目只能增加不能減少、水平只能升高不能降低。二是遵循社會保障權益共享原則。將具備條件的各類社會群體都納入基本養(yǎng)老保險范圍,進一步調整基本養(yǎng)老保險制度,維護公民的社會保障權利,統(tǒng)一城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險政策,使不同城鎮(zhèn)社會群體具有平等的養(yǎng)老保險參保權利和機會。三是遵循政府主體原則。實行城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度,所需“轉軌成本”應由政府承擔。建立城鄉(xiāng)融合的新體制,加大政府財政投入力度,也是政府的責任。四是遵循社會公正原則。應在加大宏觀調控的基礎上提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次,科學合理地劃分各級政府對養(yǎng)老保險的責任,加大中央政府在養(yǎng)老保險方面的宏觀調控力度。當前,首要任務是在全國范圍內積極推進基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌,并在此基礎上積極構建城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系。具體應采取以下措施:

第一,進一步擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋,加大企業(yè)年金等補充養(yǎng)老保險制度建設力度,完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度體系。一是進一步完善城鄉(xiāng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。按照國務院《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的決定》(國發(fā)[2005]38號)的要求,調整個人賬戶規(guī)模、改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、做實個人賬戶、提高統(tǒng)籌層次,努力將基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍擴大到各類城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體勞動者、自由職業(yè)及靈活就業(yè)人員以及在城鎮(zhèn)企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的農民工。二是加大企業(yè)年金制度建設力度。擴大建立企業(yè)年金所需資金稅前列支政策的覆蓋范圍和稅惠比例,實現(xiàn)企業(yè)繳費部分全部實行稅前列支。在近期內可以采取目標管理、政策引導等措施予以推動。三是加快個人儲蓄養(yǎng)老保險制度的建設步伐。探索制定個人儲蓄養(yǎng)老保險的特殊利率和參加個人儲蓄養(yǎng)老保險免交個人所得稅等方面優(yōu)惠政策,鼓勵城鄉(xiāng)各類人員積極參加個人儲蓄養(yǎng)老保險。四是進一步推動商業(yè)人壽養(yǎng)老保險,充分發(fā)揮商業(yè)保險對社會保險的補充作用。

第二,以建立基本養(yǎng)老保險制度為突破口,整合機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度體系。一是要建立機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度,實行與城鎮(zhèn)企業(yè)相同的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”基本模式,統(tǒng)一基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、統(tǒng)一繳費比例、統(tǒng)一繳費工資基數(shù)。二是建立機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度,采取與企業(yè)年金制度相同的運作與管理方式,對有財政支持的機關事業(yè)單位的職業(yè)年金制度,可以采取強制的方式予以推進。三是建立與企業(yè)相同的個人儲蓄養(yǎng)老保險制度、商業(yè)人壽養(yǎng)老保險制度。

第三,落實農村社會養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金,構建農村社會養(yǎng)老保險制度體系。一是整合現(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險,設計與城鎮(zhèn)企業(yè)相同的農村基本養(yǎng)老保險制度模式。由于目前的農村社會養(yǎng)老保險制度以個人繳費為主,這項制度所產(chǎn)生的養(yǎng)老金僅相當于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶養(yǎng)老金。因此,我們應該采取措施解決農村社會養(yǎng)老保險“社會統(tǒng)籌基金”問題,將現(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險缺失的基礎養(yǎng)老金補充上去。二是統(tǒng)一管理農村社會養(yǎng)老保險基金與“做實的”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金。農村社會養(yǎng)老保險基金本質上與“做實的”城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金是相同的。因此,可以將農村社會養(yǎng)老保險基金納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金管理體系,從而擴大養(yǎng)老保險基金規(guī)模,更好地保值增值。三是以土地換保障,對于已經(jīng)喪失勞動能力的老年農民,可以根據(jù)其自愿,在政府相關部門(比如社會保險經(jīng)辦機構)的組織下,將自己的土地經(jīng)營權轉讓給政府有關部門,從而獲得與城鎮(zhèn)居民相當水平的基本養(yǎng)老金。政府有關部門可以將獲得的土地經(jīng)營權拍賣,拍賣所得資金納入養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金。這樣不僅解決了老年農民的基本養(yǎng)老保險問題,同時也有利于農村土地規(guī)模化經(jīng)營。四是籌集農村社會養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金。鑒于我國農村和農民對實現(xiàn)國家工業(yè)化的歷史性貢獻,應當從國有資產(chǎn)中或財政資金中劃撥一部分資金用做農村社會養(yǎng)老保險的“社會統(tǒng)籌基金”。同時,對于已多年離開農村不再從事農業(yè)生產(chǎn)的非農化農民,也可以根據(jù)其自愿,將他們的土地經(jīng)營權轉移給政府有關部門,從而換取參加基本養(yǎng)老保險的計發(fā)基礎養(yǎng)老金的權利。五是根據(jù)農民自愿參加與城鎮(zhèn)職工相同的個人儲蓄養(yǎng)老保險制度、商業(yè)人壽養(yǎng)老保險制度等。

通過采取以上措施,很好地建立起城鄉(xiāng)融合的養(yǎng)老保險制度體系,使不同體制間的參保人員自由地流動和轉移養(yǎng)老保險關系,從而促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場建立,推動我國經(jīng)濟和社會發(fā)展。