國有資產(chǎn)體制管理

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摘要在借鑒西方國家國有資產(chǎn)管理體制模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國可以建立以國有企業(yè)出資人制度為核心，由“國有資產(chǎn)管理機構(gòu)——國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)——國有資產(chǎn)參與企業(yè)”三層次管理主體構(gòu)成的國有資產(chǎn)管理體制。建立新的國有資產(chǎn)管理體制模式是深化國有企業(yè)改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞國有資產(chǎn)管理體制分級所有分層管理

我國有著數(shù)目龐大的國有資產(chǎn)，根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2002年底，全國國有資產(chǎn)總量共計118299億元，其中國有經(jīng)營性資產(chǎn)76937.8億元，約占65%，這些國有資產(chǎn)分布在全國各地、各行業(yè)的17萬戶國有企業(yè)中；非經(jīng)營性國有凈資產(chǎn)為41361.4億元，約占35%。要使國有資產(chǎn)在社會主義市場經(jīng)濟體制中有效地運行，就必須通過改革建立健全的國有資產(chǎn)管理體制。1管理體制改革的必要性

1.1現(xiàn)行管理體制存在的弊端

1.1.1政企不分，職能不清

政府時常利用手中的權(quán)力，直接對企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營進行干預(yù)，企業(yè)難以做為市場主體按照市場經(jīng)濟的規(guī)律進行活動；在競爭市場上，政府利用手中的權(quán)力對自己直屬的企業(yè)進行保護，對非國有企業(yè)造成歧視和不平等；同時，為了減輕負擔，政府又要求企業(yè)提供社會性服務(wù)，為職工提供住房、醫(yī)療、子女教育等社會保障，增加了企業(yè)的負擔。做為社會經(jīng)濟的公共管理者，政府的主要職能應(yīng)當是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

1.1.2條塊分割，流動不暢

現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制是按照行政分權(quán)的格局建立起來的，由此產(chǎn)生條塊分割和地區(qū)封鎖等弊端，生產(chǎn)要素得不到合理流動和有效配置。一方面出現(xiàn)大量國有資產(chǎn)被浪費現(xiàn)象，另一方面一些產(chǎn)品有市場，并且有較強資本實力的企業(yè)難以通過跨地區(qū)、跨行業(yè)的兼并重組實現(xiàn)快速擴張。資本市場發(fā)育不成熟，資本流通性差，國有資本難以從劣勢產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加大了國有經(jīng)濟優(yōu)化的難度，影響了國有經(jīng)濟控制力的發(fā)揮。

1.1.3多頭管理，權(quán)責不分

國家是國有資產(chǎn)的最終歸屬人，然而，政府不可能對眾多的國有企業(yè)進行管理。我國的原有管理體制，是政府各部門按照行政功能進行劃分的，對國有資產(chǎn)的管理職能至少分散在財政部、國家經(jīng)貿(mào)委、中組部、中央企業(yè)工委、國務(wù)院監(jiān)事辦公室等五個部門中。這樣就形成了政府機構(gòu)對國有企業(yè)的多頭管理，各方面權(quán)責不明確，管理質(zhì)量低下，企業(yè)無所適從，嚴重影響國有資產(chǎn)的運行效率，不能有效地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

1.1.4產(chǎn)權(quán)不清，所有者缺位

從實際上看，目前我國國有資產(chǎn)呈現(xiàn)前述的“多頭管理”的現(xiàn)象，各個部門都宣稱自己是國有資產(chǎn)的終極所有者，對國有資產(chǎn)負責，造成國有資產(chǎn)所有者主體多元化，形成事實上國有資產(chǎn)無人負責局面，缺乏一個明確的人格化的代表來履行國有資產(chǎn)所有者職能。

1.1.5監(jiān)督不力，“內(nèi)部人控制”問題嚴重

內(nèi)部人控制是指在兩權(quán)分離的現(xiàn)代公司里，經(jīng)理人員事實上或法律上掌握了公司的控制權(quán)，他們的利益在公司的決策中得到了較為充分的體現(xiàn)。由于國有企業(yè)所有者缺位，外部（責權(quán)人、出資人）監(jiān)督不力，企業(yè)內(nèi)部治理機制不健全，導致國有企業(yè)內(nèi)部人（經(jīng)理人員）掌握了較大的控制權(quán)，形成了事實上的“內(nèi)部人控制”。因而，人在經(jīng)營管理活動中所選擇的行為目標及其行為方式以及努力水平都可能有悖于委托人的目標和利益，導致“道德風險”問題。

1.2深化國有資產(chǎn)管理體制改革的意義

1.2.1有利于實現(xiàn)政企分開

市場經(jīng)濟條件下，特別是中國加入世貿(mào)組織后，對政府職能的轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。企業(yè)應(yīng)當擁有更多的自主權(quán)，按照市場經(jīng)濟的要求進行生產(chǎn)經(jīng)營，政府不應(yīng)行政干預(yù)企業(yè)正常的經(jīng)營活動。在政府和企業(yè)之間豎起這塊“隔離板”的，應(yīng)首選國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。通過國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的隔離作用，一是可以使政府的社會管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開；二是可以使國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；三是可以大大加快企業(yè)與行政主管部門脫鉤的步伐，進而實現(xiàn)政企分開。

1.2.2有利于各級政府履行職能

在市場經(jīng)濟條件下，國有資產(chǎn)分布的領(lǐng)域包括政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域、經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域和宏觀調(diào)控領(lǐng)域四個領(lǐng)域。這四個領(lǐng)域也是各級政府履行政治職能、社會職能、經(jīng)濟建設(shè)職能和宏觀調(diào)控職能所涉及的領(lǐng)域。由于公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)，國有資產(chǎn)分布的領(lǐng)域具有必然性，因而，實行“分級所有，分層管理”的國有資產(chǎn)管理體制也具有必然性。純公共產(chǎn)品的提供分布于政治和社會領(lǐng)域，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)等公共產(chǎn)品分布于經(jīng)濟建設(shè)和宏觀調(diào)控領(lǐng)域，同時，競爭性產(chǎn)品也分布于經(jīng)濟建設(shè)和宏觀調(diào)控領(lǐng)域，這樣將有利于各級政府更好地履行職能。

1.2.3有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

國有資產(chǎn)實行“分級所有，分層管理”的體制，是實現(xiàn)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)有效約束的必然選擇。國有資產(chǎn)實行中央和地方政府分級所有，可以調(diào)動中央和地方政府的積極性，增強其責任心。分級所有能夠促進責權(quán)利的細化，避免所有權(quán)的含混不清。產(chǎn)權(quán)更加明晰化的結(jié)果就是所有者的到位，所有權(quán)的約束明顯化和硬化。

1.2.4有利于調(diào)整國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本框架是以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶的國有企業(yè)在一般競爭性領(lǐng)域的退出?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立是國有資產(chǎn)存量結(jié)構(gòu)調(diào)整和實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的微觀條件。實踐證明，社會再生產(chǎn)活動對生產(chǎn)要素資源的一次性配置，以及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一次性安排，都難以達到非常理想的狀態(tài)。因此，對各類生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)的配置和安排需要創(chuàng)造一定的靈活性，讓產(chǎn)權(quán)安排按一定規(guī)則實現(xiàn)重組?，F(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度強調(diào)產(chǎn)權(quán)的獨立性，在市場經(jīng)濟條件下，由產(chǎn)權(quán)關(guān)系主動選擇進入或退出方式，體現(xiàn)出產(chǎn)權(quán)配置的靈活性，以尋求產(chǎn)權(quán)關(guān)系的最佳組合，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立，給存量調(diào)整和國有資產(chǎn)保值增值提供了有效的制度條件。

2建立新的國有資產(chǎn)管理體制模式

2.1西方國家管理體制模式的經(jīng)驗

西方國有資產(chǎn)管理體制大體上分為三個層次，第一個層次是建立議會和政府對國有企業(yè)的監(jiān)管。具體分為以下四類：一是議會和政府分工、分權(quán)（級）監(jiān)管，國有資產(chǎn)實行中央政府所有和地方政府所有，各級政府間有明確的財產(chǎn)界限，上級政府對下級政府的資產(chǎn)無權(quán)受益和支配，各級國有資產(chǎn)的實體組織的經(jīng)營方向和目標各有側(cè)重；二是政府設(shè)置專門的管理機構(gòu)來管理國有企業(yè)；三是政府多個部門分工管理國有企業(yè)；四是政府一個部門管理為主，其他部門參與管理為輔。各個國家模式雖不盡相同，但都體現(xiàn)了企業(yè)重大問題決策權(quán)，企業(yè)董、監(jiān)事會人員的任免權(quán)，對企業(yè)國有資產(chǎn)的收益權(quán)和分配權(quán)，對企業(yè)經(jīng)營行為的監(jiān)督以及對企業(yè)發(fā)展的指導權(quán)等權(quán)利。第二個層次是組建國有控股公司，從事資本經(jīng)營。其特點一是為了實現(xiàn)國有資產(chǎn)的收益最大化目標；二是國家選派監(jiān)管代表進入持股公司董事會，但不干預(yù)公司經(jīng)營活動；三是多為跨行業(yè)、多層次所有的純粹性控股公司，既不介入下屬企業(yè)競爭，又利于國家對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。第三個層次是實行董事會領(lǐng)導下的經(jīng)理負責制。

西方國家經(jīng)過國有資產(chǎn)管理體制改革，使國有資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，提高了國有企業(yè)的經(jīng)營效率，緩和了國有企業(yè)經(jīng)營機制與市場競爭機制的矛盾。

2.2建立三層次的國有資產(chǎn)管理體制模式

借鑒地方以及發(fā)達國家改革的成功經(jīng)驗，建立一個“三層次”的國有資產(chǎn)管理體制，即“國有資產(chǎn)管理機構(gòu)——國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)——國有資產(chǎn)參與企業(yè)”。三個層次逐級負責，同時彼此之間又具有明確的權(quán)責劃分，完成國有資產(chǎn)的管理目標。

第一層是國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，是由政府成立的“國有資產(chǎn)管理委員會”，由本級政府的最高行政領(lǐng)導兼任主任。國有資產(chǎn)管理委員會的主要職責是貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理方面的法律，制定具有導向性的政策，確定其下一層次——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的經(jīng)營目標，并對其制訂完善的考核和獎懲制度，依法監(jiān)督并確定國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的領(lǐng)導人選等。也就是說，國資委僅與其直接下層——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司相聯(lián)系，而且其主要手段是人事控制。

第二層是國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，它受國有資產(chǎn)管理委員會的委托具體經(jīng)營國有資產(chǎn)，是具有一定意義的特殊法人。按政府授權(quán)的經(jīng)營協(xié)議，對受托經(jīng)營的國有資產(chǎn)獨立行使占有、使用、處理和收益權(quán)；對其參股、控股的企業(yè)按《公司法》規(guī)范，以出資額行使股東權(quán)利；其經(jīng)營目標是國有資產(chǎn)收益最大化。國有資產(chǎn)的運作機構(gòu)可以是控股公司、企業(yè)集團及綜合性產(chǎn)權(quán)運作機構(gòu)。它們在國有資產(chǎn)管理委員會的統(tǒng)一監(jiān)管下，對授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)進行運營。值得注意的是，國有資產(chǎn)經(jīng)營公司對于國有企業(yè)的經(jīng)營是通過資產(chǎn)紐帶進行的，而不是行政命令，這種經(jīng)營直接受公司法和民法的約束。

第三層是國有資產(chǎn)參與企業(yè)，包括國有獨資公司、國有控股公司和國有參股企業(yè)。國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)以資本為紐帶通過全資、控股、參股等方式將其運營的國有資產(chǎn)按不同份額分別投入企業(yè)，并按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求來建立企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。國有資產(chǎn)參與企業(yè)與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它接受國有資產(chǎn)經(jīng)營公司對自己行使股東權(quán)利，但不接受其行政命令。它是“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的法人實體和市場主體。這樣便實現(xiàn)了出資人代表權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)的分離，最終達到國家所有權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)分離的目的。

三層次的國有資產(chǎn)管理體制模式能夠?qū)⒄纳鐣?jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開，有利于實現(xiàn)政企分開，有利于各級政府履行職能，有利于明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于調(diào)整國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提高國有資產(chǎn)的經(jīng)營和使用效率，只要我們堅持理論聯(lián)系實際、實事求是的原則，按照十六大確定的改革方向，勇于探索、敢于創(chuàng)新，國有資產(chǎn)管理體制的改革一定會不斷地得到深化和完善，從而有力地推動有中國特色的社會主義建設(shè)不斷向前發(fā)展。

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