國有資產體制管理

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摘要在借鑒西方國家國有資產管理體制模式經驗的基礎上，我國可以建立以國有企業出資人制度為核心，由“國有資產管理機構——國有資產經營機構——國有資產參與企業”三層次管理主體構成的國有資產管理體制。建立新的國有資產管理體制模式是深化國有企業改革，完善社會主義市場經濟體制的關鍵。

關鍵詞國有資產管理體制分級所有分層管理

我國有著數目龐大的國有資產，根據財政部的統計數據，截至2002年底，全國國有資產總量共計118299億元，其中國有經營性資產76937.8億元，約占65%，這些國有資產分布在全國各地、各行業的17萬戶國有企業中；非經營性國有凈資產為41361.4億元，約占35%。要使國有資產在社會主義市場經濟體制中有效地運行，就必須通過改革建立健全的國有資產管理體制。1管理體制改革的必要性

1.1現行管理體制存在的弊端

1.1.1政企不分，職能不清

政府時常利用手中的權力，直接對企業的生產、經營進行干預，企業難以做為市場主體按照市場經濟的規律進行活動；在競爭市場上，政府利用手中的權力對自己直屬的企業進行保護，對非國有企業造成歧視和不平等；同時，為了減輕負擔，政府又要求企業提供社會性服務，為職工提供住房、醫療、子女教育等社會保障，增加了企業的負擔。做為社會經濟的公共管理者，政府的主要職能應當是為社會提供公共產品和服務。

1.1.2條塊分割，流動不暢

現行的國有資產管理體制是按照行政分權的格局建立起來的，由此產生條塊分割和地區封鎖等弊端，生產要素得不到合理流動和有效配置。一方面出現大量國有資產被浪費現象，另一方面一些產品有市場，并且有較強資本實力的企業難以通過跨地區、跨行業的兼并重組實現快速擴張。資本市場發育不成熟，資本流通性差，國有資本難以從劣勢產業向優勢產業轉移，加大了國有經濟優化的難度，影響了國有經濟控制力的發揮。

1.1.3多頭管理，權責不分

國家是國有資產的最終歸屬人，然而，政府不可能對眾多的國有企業進行管理。我國的原有管理體制，是政府各部門按照行政功能進行劃分的，對國有資產的管理職能至少分散在財政部、國家經貿委、中組部、中央企業工委、國務院監事辦公室等五個部門中。這樣就形成了政府機構對國有企業的多頭管理，各方面權責不明確，管理質量低下，企業無所適從，嚴重影響國有資產的運行效率，不能有效地實現國有資產的保值增值。

1.1.4產權不清，所有者缺位

從實際上看，目前我國國有資產呈現前述的“多頭管理”的現象，各個部門都宣稱自己是國有資產的終極所有者，對國有資產負責，造成國有資產所有者主體多元化，形成事實上國有資產無人負責局面，缺乏一個明確的人格化的代表來履行國有資產所有者職能。

1.1.5監督不力，“內部人控制”問題嚴重

內部人控制是指在兩權分離的現代公司里，經理人員事實上或法律上掌握了公司的控制權，他們的利益在公司的決策中得到了較為充分的體現。由于國有企業所有者缺位，外部（責權人、出資人）監督不力，企業內部治理機制不健全，導致國有企業內部人（經理人員）掌握了較大的控制權，形成了事實上的“內部人控制”。因而，人在經營管理活動中所選擇的行為目標及其行為方式以及努力水平都可能有悖于委托人的目標和利益，導致“道德風險”問題。

1.2深化國有資產管理體制改革的意義

1.2.1有利于實現政企分開

市場經濟條件下，特別是中國加入世貿組織后，對政府職能的轉變提出了更高的要求。企業應當擁有更多的自主權，按照市場經濟的要求進行生產經營，政府不應行政干預企業正常的經營活動。在政府和企業之間豎起這塊“隔離板”的，應首選國有資產經營公司。通過國有資產經營公司的隔離作用，一是可以使政府的社會管理職能與國有資產出資人職能分開；二是可以使國有資產所有權與經營權分離；三是可以大大加快企業與行政主管部門脫鉤的步伐，進而實現政企分開。

1.2.2有利于各級政府履行職能

在市場經濟條件下，國有資產分布的領域包括政治領域、社會領域、經濟建設領域和宏觀調控領域四個領域。這四個領域也是各級政府履行政治職能、社會職能、經濟建設職能和宏觀調控職能所涉及的領域。由于公共產品的特殊性質，國有資產分布的領域具有必然性，因而，實行“分級所有，分層管理”的國有資產管理體制也具有必然性。純公共產品的提供分布于政治和社會領域，基礎設施和基礎工業等公共產品分布于經濟建設和宏觀調控領域，同時，競爭性產品也分布于經濟建設和宏觀調控領域，這樣將有利于各級政府更好地履行職能。

1.2.3有利于明晰產權關系

國有資產實行“分級所有，分層管理”的體制，是實現國有資產產權有效約束的必然選擇。國有資產實行中央和地方政府分級所有，可以調動中央和地方政府的積極性，增強其責任心。分級所有能夠促進責權利的細化，避免所有權的含混不清。產權更加明晰化的結果就是所有者的到位，所有權的約束明顯化和硬化。

1.2.4有利于調整國有經濟結構

國有經濟結構調整的基本框架是以產權關系為紐帶的國有企業在一般競爭性領域的退出。現代企業制度的建立是國有資產存量結構調整和實現國有資產保值增值的微觀條件。實踐證明，社會再生產活動對生產要素資源的一次性配置，以及產權關系的一次性安排，都難以達到非常理想的狀態。因此，對各類生產要素產權的配置和安排需要創造一定的靈活性，讓產權安排按一定規則實現重組。現代企業產權制度強調產權的獨立性，在市場經濟條件下，由產權關系主動選擇進入或退出方式，體現出產權配置的靈活性，以尋求產權關系的最佳組合，實現資源的優化配置。現代企業制度的建立，給存量調整和國有資產保值增值提供了有效的制度條件。

2建立新的國有資產管理體制模式

2.1西方國家管理體制模式的經驗

西方國有資產管理體制大體上分為三個層次，第一個層次是建立議會和政府對國有企業的監管。具體分為以下四類：一是議會和政府分工、分權（級）監管，國有資產實行中央政府所有和地方政府所有，各級政府間有明確的財產界限，上級政府對下級政府的資產無權受益和支配，各級國有資產的實體組織的經營方向和目標各有側重；二是政府設置專門的管理機構來管理國有企業；三是政府多個部門分工管理國有企業；四是政府一個部門管理為主，其他部門參與管理為輔。各個國家模式雖不盡相同，但都體現了企業重大問題決策權，企業董、監事會人員的任免權，對企業國有資產的收益權和分配權，對企業經營行為的監督以及對企業發展的指導權等權利。第二個層次是組建國有控股公司，從事資本經營。其特點一是為了實現國有資產的收益最大化目標；二是國家選派監管代表進入持股公司董事會，但不干預公司經營活動；三是多為跨行業、多層次所有的純粹性控股公司，既不介入下屬企業競爭，又利于國家對產權結構的調整。第三個層次是實行董事會領導下的經理負責制。

西方國家經過國有資產管理體制改革，使國有資產所有權和經營權分離，提高了國有企業的經營效率，緩和了國有企業經營機制與市場競爭機制的矛盾。

2.2建立三層次的國有資產管理體制模式

借鑒地方以及發達國家改革的成功經驗，建立一個“三層次”的國有資產管理體制，即“國有資產管理機構——國有資產經營機構——國有資產參與企業”。三個層次逐級負責，同時彼此之間又具有明確的權責劃分，完成國有資產的管理目標。

第一層是國有資產管理機構，是由政府成立的“國有資產管理委員會”，由本級政府的最高行政領導兼任主任。國有資產管理委員會的主要職責是貫徹執行國有資產管理方面的法律，制定具有導向性的政策，確定其下一層次——國有資產經營公司的經營目標，并對其制訂完善的考核和獎懲制度，依法監督并確定國有資產經營公司的領導人選等。也就是說，國資委僅與其直接下層——國有資產經營公司相聯系，而且其主要手段是人事控制。

第二層是國有資產經營機構，它受國有資產管理委員會的委托具體經營國有資產，是具有一定意義的特殊法人。按政府授權的經營協議，對受托經營的國有資產獨立行使占有、使用、處理和收益權；對其參股、控股的企業按《公司法》規范，以出資額行使股東權利；其經營目標是國有資產收益最大化。國有資產的運作機構可以是控股公司、企業集團及綜合性產權運作機構。它們在國有資產管理委員會的統一監管下，對授權經營的國有資產進行運營。值得注意的是，國有資產經營公司對于國有企業的經營是通過資產紐帶進行的，而不是行政命令，這種經營直接受公司法和民法的約束。

第三層是國有資產參與企業，包括國有獨資公司、國有控股公司和國有參股企業。國有資產經營機構以資本為紐帶通過全資、控股、參股等方式將其運營的國有資產按不同份額分別投入企業，并按現代企業制度的要求來建立企業法人治理結構。國有資產參與企業與國有資產經營公司之間存在產權關系，它接受國有資產經營公司對自己行使股東權利，但不接受其行政命令。它是“自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展”的法人實體和市場主體。這樣便實現了出資人代表權和企業經營權的分離，最終達到國家所有權和企業經營權分離的目的。

三層次的國有資產管理體制模式能夠將政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開，有利于實現政企分開，有利于各級政府履行職能，有利于明晰產權關系，有利于調整國有經濟結構，提高國有資產的經營和使用效率，只要我們堅持理論聯系實際、實事求是的原則，按照十六大確定的改革方向，勇于探索、敢于創新，國有資產管理體制的改革一定會不斷地得到深化和完善，從而有力地推動有中國特色的社會主義建設不斷向前發展。

參考文獻

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