行政文化建構管理
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論文摘要：系統論告訴我們，行政文化是社會大系統申的一個有機的子系統，社會的轉型對行政文化提出了新的要求，要求建構與之柱適應的現代行政文化。通過概述行政文化現代化的重要意義，分析當前中國行政文化存在的弊端，本文致力于探尋出一條有利于行政文化現代化的建構路徑，以適應中國現代化的進一步發展。
在20世紀90年代以來以資源重新聚積為特征的社會轉型過程中，由于我國正經歷著從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的過渡所帶來經濟、政治、文化等方面的一系列變化的影響，給傳統的穩態的社會生活帶來了巨大的沖擊，進而引發社會結構的變遷、社會利益格局的調整、舊有文化價值體系的弱化，再加上多次行政體制改革的影響，這些都促使原有的行政文化已不再適應當前的社會發展。對我國行政文化進行現代化建構已成必然。
一、行政文化現代化的重要意義
行政文化是一個由多種要素組成的有機系統，它由社會存在和行政實踐決定并為行政發展服務，對行政管理起著潛移默化的影響和作用。行政文化作為具有行政特色、反映行政風格、適應行政人員身心特點的一種文化形態，包含著行政管理中所存在的從物質形態、活動方式到思維意識的一切文化現象，是一個復合的、多層面的整體組合。在中國進一步開放與改革的社會轉型過程中，行政文化作為整個社會系統中的一部分，也必然要革新，隨著整個社會的現代化進程而實現自身的現代化。在當前，實現中國行政文化的現代化具有重大意義：1、它是推動行政改革順利進行的重要動力。行政文化是行政系統內深層構成因素，滲透和影響到行政組織、行政人員及行政活動過程之中，其本身在現代化進程中所涉及的內容、范圍與程序，直接反映了行政改革的廣度、深度和力度。2、它有助于改造政府形象。行政文化影響到行政組織、行政環境和行政人員的方方面面。人們通過對這些方面的感知而形成對政府或國家的特定印象。3、它是民主行政的必要條件。民主行政是現代行政文化的核心價值，行政系統為了達到其行政目標，需要靠一定的民主手段和方式，為此，極需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主的觀念，保證實現民主的有效性。從這個意義看，行政文化的現代化是實現民主行政不可或缺的條件。4、它是高效行政的必要條件。行政文化對人的思想、精神和作風產生深刻的影響。良好的行政文化環境對于強化行政人員的高效行政意識，改善組織氛圍，增強行政系統的凝聚力，優化行政決策系統，改進決策的執行、監督和反饋有極大的作用。
二、轉型期我國行政文化存在的弊端
行政文化的復雜性表明，重塑行政文化是一個龐雜的系統工程，不僅涉及到微觀領域內公共行政人員價值觀的合理定位，而且涉及到整個社會文化心理的整體提升和優化問題?？v觀改革開放以來我國行政文化發展變化的歷程，我們可以看到行政文化還存在著這樣一些弊端：
(一)文化理念和價值導向比較模糊
雖然我國政府在計劃經濟時期就制訂了比較系統和嚴明的各種規章制度，“這些制度對行政人員該干什么，不該干什么，怎么做，都作了比較詳盡的規范，然而卻又疏于對行政文化的激勵、培育”。而從氏族社會延續下來的以血親關系為基礎的宗法制與封建政權相碰撞，巧妙地融合成中國的集權主義，創造了家天下、家國同構的獨特效應，在一定程度上影響著現實行政的正常運作。行政文化現代化的缺失，導致了政府沒有動力，沒有活力，沒有生氣，缺乏憂患意識，嚴重者可能導致離心現象。
(二)“恩賜”觀念和“管制”意識濃厚，服務理念和公共意識淡薄
中國傳統行政文化“以儒教為基本文化內核，儒家的人性文化以及由此積淀而成的中國文化的人本傳統也為傳統行政文化所具有”。這種人格化的服從關系決定了在傳統社會里民眾以服從為本，而無權利觀念。而由于長期專制思想的影響和事實上的特權地位，政府及其工作人員在一定程度上將為公眾的服務當作一種“恩賜”。由于行政權力無限集中，致使部分行政人員公共意識淡漠，“官本位”盛行，“官念”強烈，特別是少數人以權謀私，無法有效地承擔為公共利益服務的職責。
(三)現代契約觀念淡漠，人治還重于法治
一方面，中國由于“歷來商品經濟欠發達，故而難以形成與商品生產、商品交換、法治政府、公民意識具有某種血緣聯系的契約觀念”，封建專制政治和傳統文化只能制造順民。當公眾和公務人員成為恭順的仆從時，他們已將個人的一切選擇權乃至于生死權統統地交給政府和領導者；另一方面，由于中國行政法規的制定明顯滯后，法規體系殘缺，程序性法規嚴重匱乏，行政行為的有法可依得不到保障；中國官民有別的特權思想常使行政行為偏離法治軌道，行政行為往往凌駕于法律之上，行政決策和執行缺乏法律的約束，有法不依、執法不嚴甚至執法違法屢見不鮮；公眾習慣于接受能拯救自己的清官和救星，不習慣于用法律來捍衛自身的權利。
(四)形式主義嚴重，效率低下
當代中國政府機關辦事拖拉、效率低下、內耗現象嚴重已是不爭之事實。由于機關單位中冗員充斥，當官的能上不能下，行政人員能進不能出，冗官冗員擠在行政機關，好處都想爭到手，責任都往外推，這必然產生內耗，加上行政機構臃腫，職能重疊，部門權責不明確，導致互相推諉，效率低下，導致政府部門中人浮于事，辦事拖拉，推諉扯皮，對問題議而不決、決而不行，使簡單問題變得復雜，長期不得解決：部門與部門之間，責權界限不明晰，各行其是，缺乏溝通，政令沖突，相互掣肘。這種低效的行政文化阻礙了當前的社會發展。
三、社會轉型期中國行政文化現代化的建構路徑分析
行政生態學告訴我們，行政文化必須與社會經濟、政治、文化環境相適應，社會環境的變化為行政文化現代化提供了外在條件。因此，實現行政文化現代化，既要從行政文化本身著手，又要優化社會生態環境。
(一)建構新時期行政人員的行政價值觀，提升行政主體的精神道德素養
主要有兩個方面：一是培養和塑造健康的行政心理。培養和塑造健康的行政心理是推進行政文化變革的重要環節。未來的公共行政道德和行政精神，應該是建立在基于現代自由市場經濟和民主憲政的基本理念之上的行政心態，這就需要“加強思想政治工作，健全和完善社會規范，積極倡導以能力、道德、社會效益等為標準的價值評價體系，推進行政文化的再社會化，以消除失落心理、守舊心理及矛盾心理對當代中國行政文化變革的不良影響”，最終實現行政文化的現代化。二是加強新時期行政道德建設。在社會轉型期間出現的種種行政人員道德失范現象，使我們認識到加強行政人員道德建設的極其重要性。由于行政人員所從事的特殊職業，決定了行政道德應該有著更高于其它職業的道德要求，這就要我們在繼承和發揚傳統優秀行政道德的同時，形成“忠于黨和國家、政治立場堅定、嚴于律己、清正廉潔等道德要求，把依法治國和以德治國結合起來，反映社會主義行政活動為人民服務的根本宗旨，充分發揮行政道德的規范、塑造、調節和激勵功能”，有效彌補了行政法制的不足。
(二)通過政治社會化，培養公民獨立人格與參與意識
行政人員既來自于一般群眾又服務于廣大群眾，其價值觀念與行為模式會自覺不自覺地受到社會公眾的影響，換句話說，行政人員既是管理者，同時又和被管理者之間有著千絲萬縷的密切聯系。因此，如果只強調更新行政人員的價值觀念而忽視通過政治社會化途徑來更新社會公眾的價值觀念，就仍然無法為行政人員的價值觀念更新提供一個好的環境，達不到徹底改變的目的。這就需要通過政治社會化途徑，“讓社會公眾更好地了解政府的權限、職責、作用，明確作為一個公民應享有的權利和應盡的義務，提高公眾對政府系統的認知，通過訓練公民的參政議政能力，實現公眾對行政系統的有效輸入”。只有從總體上提升全社會的公民素質、政治素質和道德素質，當人民群眾普遍地擁有民主參政意識和能力的時候，才能確實推動中國行政文化的現代化轉化。
(三)進一步深化經濟、政治體制改革，使行政文化的成果得以保障
社會主義市場經濟是市場機制與政府公共機制的有效統一與相互融合，“市場機制是社會主義市場經濟的基礎性的調節機制，政府公共機制是社會主義市場經濟的內在穩定器”。因而，我們首先要大力發展市場經濟，推進政治民主化進程。市場經濟和政治民主化二者之間有著內在的邏輯關系。政治民主化是市場經濟的內在本質要求，市場經濟是政治民主化的基礎和前提。其次，政治民主化建設“不僅包括顯性的民主制度、民主權利和民主作風等內容，還包括隱性的民主意識”。因此，一方面要通過健全民主制度、擴大民主權利、發揚民主作風等途徑來建設民主政治，另一方面，還要通過各種途徑增強民主意識，提高民主覺悟。只有當顯性的民主權利、民主制度和民主作風為個體接受并產生相應的行為目的和主觀價值取向時，才能發揮應有的作用，使廣大人民群眾在直接或間接地參與國家和社會事務的過程中，自然而然地形成民主意識、法制觀念和參與意識，特別是基層的直接民主更有利于當代行政文化實現現代化。推動行政文化的制度化建設主要包含以下幾個方面：1、加強行政法律意識制度化。主要是加強行政法規的教育宣傳力度，普及行政法律法規知識，不單使行政人員養成遵法守法習慣，形成依法行政觀念，同時使廣大群眾也有相關法律意識，用法的關系來調節政府與社會、與個人的關系。2、實現政府服務觀念制度化。將政府所要做到的服務內容、服務標準、服務時限、違諾責任等具體內容以制度化的形式公之于眾，接受公眾的監督，在行政操作中促進政府工作效率、服務意識的增強，同時從制度上增加公眾參與、監督行政管理的途徑，實現提高服務水平和質量的目的。3、促使行政監督意識制度化。盡快出臺《反腐敗法》、《行政監督法》等相關法律，制定一系列監督制度，將新聞監督和社會監督制度化，保護監督權利人的合法權利，使政府及其工作人員依法行政。
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