國內實行土地抵押貸款的問題探索

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摘要：農地抵押貸款制度作為一項農村金融創新，就其現實意義而言，是很有必要的。本文試從目前我國推行農地抵押貸款問題的幾個制約因素出發，分析如何使土地承包經營權作為有效的抵押資產，突破現行制度的約束，建立符合我國實際的農地抵押貸款制度。

關鍵詞：農地抵押制約因素建議

0引言

農村土地承包經營權能否抵押也一直是我國土地流轉立法與實踐中最具爭議的話題之一，這不僅是一個法律問題，也是一個經濟問題。

農地抵押貸款是指以農地作為抵押進行融資的過程。當前我國農業發展的過程中，資金不足已成為農村發展的最大障礙，農村貸款逐步呈現出“農民貸款難，銀行難貸款”的兩難局面，而農民貸款難的主要原因在于缺乏銀行認可的抵押財產。農村土地使用權作為農民最基本的生產資料和重要財產，依據我國法律規定是不允許抵押的。因此，克服法律制度和觀念上的制約，開展農地使用權抵押融資對破解“兩難”局面、充分發揮農地價值、促進資金融通和社會主義新農村建設具有重要意義。

1實施農地抵押貸款的可行性

我國最早在貴州省湄潭縣試行農地金融制度，1988年在中央和地方的資金、政策支持下，該縣成立了土地金融公司，向土地經營者發放農地使用權抵押信貸。但在1997年經原土地金融公司改建的湄潭土地開發投資公司，因受鄉鎮企業破產倒閉的影響，形成大量的資金沉淀，虧損嚴重而被勒令撤銷，這一結果標志著農地金融制度試驗以失敗告終。而后來山東、河南兩省各級地方政府按照“依法、自愿、有償”的原則，以股份合作、轉包、承租、轉讓等方式流轉土地承包經營權，推進適度規模的農村，取得較大成效，主要的典型案例有山東棗莊、泰安寧陽、濰坊、青島膠州等案例，這些地區的成功案例也說明了當前實施農地抵押貸款的時機已經成熟。

2當前我國農地抵押推行的制約因素

雖然在目前各地推進的土地流轉和規模經營的改革取得一定的成功，但總體來看，該項改革尚處于起步階段，在具體實踐過程中還存在各種各樣的困難和問題亟待解決。

2.1農地所有權不明晰

農村土地所有權的歸屬不僅在法律上不明晰，在具體運作中界限和范圍也較為模糊。按照《憲法》和《土地管理法》規定，集體土地可以歸村級組織，也可歸鄉和村民小組所有。在實踐中，土地集體所有者究竟是鄉、村還是村民小組，當有利可圖、收益豐厚時幾家爭做農地的所有主體；當需要投資改造投入時，誰也不愿承認。在我國鄉村自治發展還很不規范的情況下，村委會自治職能與政治經濟職能不分，不可能完全代表農民集體利益，由此帶來對農民土地權益的侵犯，這就抑制了土地有償承包和有償轉讓，導致了農地流轉市場發育不良等問題。

2.2農地抵押法律法規的障礙

有關農地抵押的法律制度主要規定在《擔保法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》和《物權法》等法律法規中，這些法律法規對農地抵押問題采取了嚴格的限制。《物權法》第184條和《擔保法》第37條均規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押。”這就造成了農地“抵押難”的問題，也影響了金融支持“三農”工作的順利進行，對推行農地承包經營權抵押貸款造成明顯的制度障礙。

2.3農地抵押貸款管理機制不科學

由于缺少具體操作制度，土地流轉過程中不規范的問題日益突出。一是農戶之間的土地承包經營權流轉多采取口頭協議的形式，留下糾紛隱患。二是有的鄉村集體經濟組織未經農戶同意，便將土地流轉給第三方經營。三是部分鄉村干部越權直接充當土地流轉主體。四是個別鄉村組織隨意改變土地承包關系，違反規定借承包經營權流轉之機改變土地的農業用途。

2.4農村社會保障機制不完善

與城市居民享有的“五險一金”相比，農村土地一直是農民的最基本的生產資料和生活收入的主要來源，也是應對年老和傷殘的最后生活保障，農村土地擔負著農民的生產、生活和社會保障等重要功能。農民視土地為命根子，土地是農民最基本的社會保障。隨著我國工業發展和城鎮化進程的加快，農民紛紛進城打工。但由于我國現行的城鄉二元化的社會保障制度使得進城務工的農民無法享受到城市居民的社會保障，加上近年來金融經濟危機的影響，城鎮實體經濟受沖擊，不少進城打工農民又回到農村生活，那么土地將是他們生活的最后保障，所以大部分農民在脫離農業生產后寧愿將土地棄耕拋荒也不愿進行流轉，這就阻礙了農村土地的流轉。

3完善我國農地抵押貸款的建議

3.1修改完善農地抵押貸款法律法規

我國農業發展現狀和未來發展趨勢都迫切要求建立農地抵押制度，而現行的土地承包經營權抵押的制度仍處于雛形發展階段，我們要加快改革這種現狀，在充分總結各地土地流轉的成功經驗的基礎上，適當修改《物權法》和《擔保法》等相關法律，建立符合我國實際的農地抵押法律制度，并明確土地流轉的規范流程，以便穩步推進我們農地抵押貸款進程。

3.2規范農地抵押貸款操作流程

在借鑒其他省市先進經驗，在每個地區選擇一個農村信用環境較好信用社進行試點，制定具體的實施方案。同時，要出臺相關配套政策和措施，制訂有效的管理辦法和操作流程，明確貸款對象、利率、期限和額度，做好規避貸款風險的充分準備。一是推行流轉合同規范文本。制定規范統一的流轉合同文本，爭取盡早使用統一規范的流轉合同文本。二是認真指導流轉合同簽訂。要把指導合同簽訂同開展流轉法律政策宣傳、流轉咨詢、流轉價格評估等多項服務結合起來，指導流轉雙方在充分自主協商的基礎上，依法建立起合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的流轉合同。三是健全登記備案制度。鄉（鎮）農村土地承包管理部門要對流轉合同及有關資料進行歸案并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。對以轉包、出租或其它方式流轉的，及時辦理相關備案登記；對以轉讓、互換方式流轉的，及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。

3.3培育農地抵押貸款服務市場

積極培育農地抵押服務市場，為抵押融資工作的順利開展創造條件。一是政府要積極參與和支持，在機構設置、業務經營等方面加以引導，提供幫助。對農地金融機構直接提供大量貼息貸款，或政府直接創辦土地金融機構開展農地金融業務，或購買土地金融機構的股份支持其發展。二是要完善農地市場服務體系。制定農村土地評價指標體系，采取有效科學的評估方法，建立農地價格評估機制。成立多樣化的土地流轉中介機構，為農村土地流轉交易信息、供求雙方的咨詢、雙方聯系及協調等方面提供服務。三是要建立農地金融機構，為土地使用權抵押貸款提供金融服務。

3.4健全農村社會保障體系

我國農村社會保障體系缺失，農民對土地的依賴性比較高，加快建立健全覆蓋農村經濟的醫療、失業、養老社會保障體系。將農村社會發展納入國家公共財政支持體系。首先應建立農民失業保險制度或最低生活保障制度，以解決失地農民的最基本生活費用問題；其次逐步建立農民養老保障制度和醫療保障制度，使廣大農戶真正做到“病有所醫，老有所養”。