積極財政政策風(fēng)險管理

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1998年8月以來，我國為了擴(kuò)大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)增長，持續(xù)五年實行積極的財政政策。從1998年至2002年，共發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，國債項目直接帶動地方、部門、企業(yè)投入配套資金和銀行安排貸款約1萬億元，啟動5000多個建設(shè)項目。國債項目總投資（含西部大開發(fā)）規(guī)模達(dá)32800多億元。一方面，在國債投資的帶動下，我國國民經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)快速健康發(fā)展，另一方面，累計國債余額越來越大，財政領(lǐng)域中的一些深層次矛盾日益凸現(xiàn)，引發(fā)財政風(fēng)險的因素不斷積累。目前，我國存在大量顯性和隱性的財政風(fēng)險，防范財政風(fēng)險已到了刻不容緩的地步。

財政風(fēng)險的定義及表現(xiàn)形式

一般而言，財政風(fēng)險是指政府在財政分配活動過程中，由于財政政策、制度、手段本身的缺陷和多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，而給政府進(jìn)一步的財政活動和社會經(jīng)濟(jì)帶來的各種潛在危害的可能性。財政風(fēng)險是社會、經(jīng)濟(jì)矛盾在財政方面的集中反映。財政風(fēng)險屬于可能性的范疇，不是必然要發(fā)生的，相反，若事先采取有效措施，財政風(fēng)險是可以防范和化解或者予以規(guī)避的。

1．財政赤字和債務(wù)風(fēng)險

財政赤字可能引起的財政風(fēng)險。改革開放以前，中國還是一個既無內(nèi)債又無外債的國家。然而，自1979年以來，除1985年以外，連年赤字，1980年我國政府預(yù)算赤字為25.5億元，而到2002年全國財政赤字已達(dá)3098億元，22年間增長了120多倍。

從筆者收集的數(shù)據(jù)上看，1991年—1995年，發(fā)達(dá)國家（包括美國、加拿大、法國、德國、英國），赤字率年平均為3.8%；發(fā)展中國家（包括印度、巴西、巴基斯坦、土耳其），赤字率平均為6%；我國的赤字率從1994年1.4%上升到2002年的3%，我國當(dāng)年中央財政赤字占GDP的百分比已接近國際警戒線標(biāo)準(zhǔn)（3—4%）。從赤字依存度來看，1990年—1995年發(fā)達(dá)國家赤字依存度平均為11%，赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家平均為23%，我國的赤字依存度接近23%，這表明我國中央財政支出占GDP的比重相對偏低，財政狀況本身不佳。近年來，地方政府財政赤字也比較嚴(yán)重，尤其是一些地方搞“假平衡、真赤字”，通過向銀行單位借款周轉(zhuǎn)、虛收稅款、挪用專款和欠撥支出等形式，使許多財政赤字得不到真實反映，如再加上國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)和企業(yè)養(yǎng)老金欠帳等隱性債務(wù)所引起的赤字，實際赤字率高達(dá)8—9%，大大超過了國際警戒線。

國債可能引起的財政風(fēng)險。國家為了彌補(bǔ)財政赤字，只能通過發(fā)行大量國債。從國債依存度指標(biāo)看，1991—1995年，發(fā)達(dá)國家國債依存度平均為10%，赤字規(guī)模較大的發(fā)展中國家為25%，我國為53%，這表明，我國中央財政支出過于依靠債務(wù)收入，財政狀況脆弱。

從衡量外債指標(biāo)來看，我國的外債規(guī)模不斷擴(kuò)大，從1981年的57.9億美元，到1990年的525.5億美元，直至1995年的1065.9億美元，2000年的1457.3億美元，20年增長了25倍多。1999年我國外債償債率、負(fù)債率、債務(wù)率分別為11.3%、15.3%、19.5%，均低于國際公認(rèn)的安全線25%、20%、100%的水平。但是從速度指標(biāo)來看，發(fā)達(dá)國家目前的國債累積額是幾百年發(fā)行的結(jié)果，而中國仍然處于發(fā)債的初級階段，我國國債負(fù)擔(dān)率增長速度過快，已大大高于財政收入的增長速度。到1999年末我國外債余額已達(dá)1518.30億美元，成為世界上發(fā)展中國家的第三大債務(wù)國。

金融風(fēng)險可能引起的財政風(fēng)險。當(dāng)前構(gòu)成政府隱性債務(wù)情形：一是一些非銀行金融機(jī)構(gòu)因非法從事證券回購業(yè)務(wù)而出現(xiàn)的流動性風(fēng)險；二是城市商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社因抵御風(fēng)險能力嚴(yán)重不足，造成大量不良資產(chǎn)；三是大量企業(yè)債券、國企養(yǎng)老金欠帳、糧食企業(yè)虧損欠帳等，形成政府潛在風(fēng)險。四是商業(yè)銀行大量的壞帳，如“撥改貸”形成的壞帳、政府通過種種行政干預(yù)讓銀行發(fā)放貸款導(dǎo)致的壞帳、為了維持國有企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)，給國有企業(yè)的補(bǔ)貼而形成的壞帳等等。目前，如果按國際通行的五級分類法口徑計算，中國國有銀行的壞帳占GDP比重是25%左右，如果再加上從銀行轉(zhuǎn)到資產(chǎn)管理公司的14000億元的資產(chǎn)（扣除出售部分，還剩13000億元），壞帳總額大約占GDP的比重為40%，銀行壞帳、政府債務(wù)、外債均屬于國家債務(wù)，這三者的累計余額占GDP大約73%，將形成了企業(yè)→銀行→財政之間的風(fēng)險傳導(dǎo)。所以，若長期實施積極財政政策無疑將加大財政風(fēng)險。

2．財政制度的風(fēng)險

事權(quán)劃分不明確。事權(quán)的明確劃分是實施分稅制體制的重要前提。只有事權(quán)劃分清楚，財權(quán)的劃分才有科學(xué)的依據(jù)，而我國1994年的分稅制是一個很不徹底的分稅制，只將財權(quán)的劃分作為改革的重點，使得中央和地方的事權(quán)劃分不明確，造成各級政府的財政支出的隨意性較大、約束力較弱、支出規(guī)模很難控制。

稅種劃分不科學(xué)，稅種歸屬混亂。既按稅種劃分又按行業(yè)劃分；既按行業(yè)劃分又按行政隸屬關(guān)系劃分。這種劃分界線不清，一個稅種幾種歸屬，交叉征管，不符合稅制規(guī)范化原則。

中央稅種單一，功能缺位。地方稅種繁雜，缺乏主體稅種，收入規(guī)模小，稅收法制建設(shè)明顯滯后，加劇兩大稅收體系的各種矛盾。

政府行為不規(guī)范。財政違規(guī)擔(dān)保過多，舉債不慎導(dǎo)致大量財政包袱。形成了企業(yè)借錢，財政還債的局面，結(jié)果是財政承擔(dān)了不必要的風(fēng)險。

3．財政收支的風(fēng)險

源于財政收入的風(fēng)險。財政收入的穩(wěn)定增長是政權(quán)機(jī)關(guān)正常運(yùn)作和社會事業(yè)健康發(fā)展的保證。改革開放以來，我國財政收入占GDP的比重呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，由1980年的25.7%下降到2002年的18.5%。這個水平，無論是與市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家、新興工業(yè)化國家，還是與我國相近的發(fā)展中國家相比較，都是比較低的。它說明我國政府的財政實力較弱，財力集中度偏低。倘若這種情形得不到有效控制，會直接影響到政府對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。

源于財政支出的風(fēng)險。（1）財政支出持續(xù)剛性增長，加重了財政負(fù)擔(dān)。由于我國處于新舊體制轉(zhuǎn)軌期，舊體制的貫性使得公共性支出越來越呈剛性，比如人員經(jīng)費(fèi)、社會保障、行政管理支出不斷增長，農(nóng)業(yè)、科教等法定支出按比例不斷擴(kuò)大。行政管理支出占財政支出的比重由1978年的4.9%上升到1999年的12%。（2）財政職能“越位”和“缺位”，導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)的風(fēng)險。由于我國財政職能范圍還未按公共財政的要求作相應(yīng)的調(diào)整，財政職能的“越位”現(xiàn)象嚴(yán)重，財政繼續(xù)承擔(dān)著一些不應(yīng)由財政承擔(dān)的開支。另一方面財政職能的“缺位”現(xiàn)象普遍。比如社會保障支出等使得本應(yīng)該由財政承擔(dān)的公共支出沒有完全承擔(dān)起來。這種支出的“越位”和“缺位”并存，加速了財政風(fēng)險的形成。

積極財政政策方式的調(diào)整。

根據(jù)我國目前出現(xiàn)的新情況和新問題，財政政策的著力點應(yīng)由財政直接投資拉動投資需求增長轉(zhuǎn)變到解決長期性、戰(zhàn)略性、體制性的問題上來。

1．財政政策方式調(diào)整的基本思路

應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原則和建立公共財政的要求，合理確定財政投資的方向。市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政是公共財政，財政政策方式的調(diào)整，應(yīng)納入公共財政的框架內(nèi)來考慮。公共財政的主要職責(zé)是彌補(bǔ)市場失靈；為市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行提供服務(wù)、保障和監(jiān)督，建立健全執(zhí)法保證體系、社會監(jiān)督體系和社會保障體系；為市場主體提供一個公平競爭的外部環(huán)境；為社會公眾提供公共產(chǎn)品；保證國家機(jī)器正常運(yùn)作。當(dāng)前，應(yīng)逐步調(diào)整財政投資領(lǐng)域，退出原先“越位”的領(lǐng)域，進(jìn)入原先“缺位”的領(lǐng)域，這一進(jìn)一退，正是為了充分發(fā)揮財政對市場經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

2．當(dāng)前我國財政政策方式調(diào)整的主要內(nèi)容

加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，改變財政投資方向。按照“調(diào)整結(jié)構(gòu)，確保重點，壓縮一般，強(qiáng)化管理”的方針，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。第一，適當(dāng)減少財政對基礎(chǔ)設(shè)施的直接投入，擠出一部分財政資金，可以通過財政擔(dān)保、貼息等形式吸納民營、民間投資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣，既可以收到良好的政策擴(kuò)張效應(yīng)，又可以減輕財政負(fù)擔(dān)。第二，按照經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，除了保證國家重點基礎(chǔ)設(shè)施投資，還應(yīng)支持工業(yè)戰(zhàn)略性改組、優(yōu)化與升級，特別是利用稅收政策扶持技術(shù)裝備工業(yè)和發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，積極支持和促進(jìn)國有企業(yè)改革和重組，協(xié)調(diào)和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理和均衡發(fā)展，重點是要盤活存量資源，使存量資源在不同產(chǎn)業(yè)、地區(qū)之間流動。而存量資源的流動是資本重新優(yōu)化組合的結(jié)果。問題是我國目前一方面缺乏資本退出的必要條件即產(chǎn)權(quán)的市場化；另一方面還缺乏資本補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，與結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級相聯(lián)系的資本補(bǔ)償就需要財政支援，財政可以通過發(fā)行長期專項國債，收購、封存或淘汰那些生產(chǎn)能力過剩的資本，使過剩領(lǐng)域的資本得到全部或部分補(bǔ)償。財政政策應(yīng)在資本退出的補(bǔ)償上發(fā)揮更大作用。

積極推進(jìn)社會保障制度改革。雖然我國通過實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，保證了經(jīng)濟(jì)的較快增長，但內(nèi)需不足的現(xiàn)象仍然突出。主要體現(xiàn)在消費(fèi)不足，究其原因主要是社會經(jīng)濟(jì)預(yù)期對供求關(guān)系的影響力加大，居民對改革代價的顧慮較多。影響公眾支出預(yù)期的主要是醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育、住房等方面制度的改革；影響公眾收入預(yù)期的主要是“下崗”現(xiàn)象的普遍化和就業(yè)崗位的短缺。據(jù)統(tǒng)計，中國有2500萬國有企業(yè)職工下崗，加上大集體下崗職工，全國下崗職工至少有4000萬人。國有工業(yè)企業(yè)1990—2001年職工就業(yè)人數(shù)由4365萬人減少到3068.7萬人。居民低收入、高支出預(yù)期，已成為擴(kuò)大消費(fèi)需求的嚴(yán)重障礙。對此，必須完善社會保障體系，適時開征社會保障稅，發(fā)行社會保障基金特種國債，建立社會保障預(yù)算，加強(qiáng)社會保障基金管理，解決社會保障基金缺口，穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)預(yù)期，啟動消費(fèi)。另外，應(yīng)在繼續(xù)貫徹執(zhí)行企業(yè)“兩個確?！焙统鞘小暗捅！惫ぷ鞯幕A(chǔ)上，適當(dāng)增加對低收入階層的財政轉(zhuǎn)移支出；通過進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，全面推進(jìn)農(nóng)村“費(fèi)改稅”工作，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入水平，刺激居民消費(fèi)需求，拉動經(jīng)濟(jì)增長。

深化財政投融資體制改革，健全社會投資自我增長機(jī)制。在目前的投資增長中，由積極財政政策帶動的國有經(jīng)濟(jì)投資增長勢頭強(qiáng)勁，而民間投資增長力量仍不足，從1997—2001年我國國有及控股企業(yè)投資增長了49.5%，民間投資增長44.2%，4年總的投資增量中，國有及控股企業(yè)投資占投資增量的73%，民間企業(yè)投資占投資增量的26.9%。主要原因是信貸緊縮，投資風(fēng)險加大，銀行惜貸，造成民間企業(yè)貸款難或者是不敢投資。據(jù)統(tǒng)計，到2001年上半年，我國民間金融資產(chǎn)已達(dá)12萬億元，是一個巨大的投資來源。如何把我國民間資本的巨大潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的民間投資？這就需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，從對市場的直接投資轉(zhuǎn)移到間接投資直接服務(wù)上來。今后作為投資主體，政府應(yīng)逐步從競爭性的投資領(lǐng)域退出，側(cè)重于公益性或基礎(chǔ)性的行業(yè)和項目的投資，將競爭性的投資領(lǐng)域，甚至某些公共投資領(lǐng)域由市場來調(diào)節(jié)，使企業(yè)和個人成為投資主體，鼓勵民間投資進(jìn)入國民經(jīng)濟(jì)所需要的領(lǐng)域。為此，必須進(jìn)一步深化財政投融資體制改革，放寬對民間投資的準(zhǔn)入限制，開放民間投資的范圍，形成投資主體多元化的投融資體制，改進(jìn)投融資環(huán)境。使各投資主體，按市場要求，建立“自主投資、自擔(dān)風(fēng)險，自我受益”的管理體制。形成社會投資自我增長機(jī)制，逐步減輕經(jīng)濟(jì)增長對財政投資的依賴。