行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用

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摘要

黨的十六大報(bào)告和十六屆三中全會(huì)提出了深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重大任務(wù)，國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題日益引起各方關(guān)注。國(guó)有資產(chǎn)可分為非經(jīng)營(yíng)性、經(jīng)營(yíng)性和資源性三大類(lèi)。

事業(yè)單位占用的國(guó)有資產(chǎn)主要是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)雖不是以盈利為目的，但卻是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，它對(duì)于加強(qiáng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，促進(jìn)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)政府職能、確保公共事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)條件。加強(qiáng)機(jī)關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理，是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和公共財(cái)政體制的建立和完善，加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)研究,提高非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行績(jī)效具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

本文從宏觀上分析了我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的演變歷程與現(xiàn)狀，并闡述了事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的涵義及相關(guān)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)我國(guó)行政事業(yè)性資產(chǎn)管理歷程的回顧和現(xiàn)狀介紹，指出了當(dāng)前我國(guó)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，并對(duì)其原因進(jìn)行了深入分析,指出了當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)性資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，并對(duì)其原因進(jìn)行了深入分析，提出了新形式下對(duì)我國(guó)行政事業(yè)性資產(chǎn)進(jìn)行管理改革的具體措施。本文以A中心行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用的情況進(jìn)行個(gè)案分析，在得出A中心國(guó)有資產(chǎn)使用的基本情況基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)前我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)改革之路線提出自己的建議與意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)使用管理質(zhì)效

目錄

前言…………………………………………………………………………………………………1

一、新形勢(shì)下A中心國(guó)有資產(chǎn)管理概述…………………………………………………………1

1、國(guó)有資產(chǎn)管理歷史沿革………………………………………………………………………1

2、中心所屬行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理開(kāi)展的情況…………………………………………3

（1）資產(chǎn)管理的目的和必要性………………………………………………………………3

（2）基本定義…………………………………………………………………………………3

（3）行政單位與事業(yè)單位資產(chǎn)管理的區(qū)別…………………………………………………5

（4）中心所屬國(guó)有資產(chǎn)的基本情況…………………………………………………………5

3、為什么說(shuō)現(xiàn)在國(guó)有資管理面臨新形勢(shì)………………………………………………………6

（1）國(guó)資委主管必須實(shí)………………………………………………………………………6

（2）行政單位國(guó)有資產(chǎn)不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，管理向法制化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展…………………6

（3）事業(yè)性資產(chǎn)向經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化…………………………………………………………6二、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)以往工作進(jìn)行全方位的診斷、分析、評(píng)價(jià)

1、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的基本實(shí)施方法………………………………………………7

（1）資產(chǎn)管理基本思路………………………………………………………………………8

（2）資產(chǎn)管理方法……………………………………………………………………………9

（3）資產(chǎn)管理工作流程……………………………………………………………………10

2、例一：對(duì)購(gòu)入金額大使用率低資產(chǎn)的管理………………………………………………11

（1）購(gòu)入背景的基本情況…………………………………………………………………11

（2）使用中發(fā)現(xiàn)的范圍小，效率低的問(wèn)題………………………………………………11

3、例二：對(duì)接受捐贈(zèng)使用而長(zhǎng)期未入賬的資產(chǎn)的管理……………………………………12

（1）接受捐贈(zèng)的背景的基本情況…………………………………………………………12

（2）因使用和占用中不可協(xié)調(diào)的原因形成的問(wèn)題………………………………………12

4、例三：大型活動(dòng)中添置的資產(chǎn)事后難以管理……………………………………………13

（1）大型活動(dòng)中添置的資產(chǎn)的基本情況…………………………………………………13

（2）活動(dòng)結(jié)束后所配置的資產(chǎn)難以管理處置所形成的問(wèn)題……………………………14

5、對(duì)三個(gè)案例的診斷、分析、評(píng)價(jià)……………………………………………………………147

（1）通過(guò)三個(gè)案例總結(jié)新形勢(shì)下資產(chǎn)管理的必要性……………………………………14

（2）通過(guò)三個(gè)案例對(duì)比揭示出資產(chǎn)管理中尚待解決的問(wèn)題……………………………14

三、提出解決問(wèn)題的措施和方法…………………………………………………………………15

1、找準(zhǔn)提高資產(chǎn)管理質(zhì)效切入點(diǎn)……………………………………………………………16

（1）對(duì)資產(chǎn)管理責(zé)任的解剖、界定………………………………………………………16

（2）舞弊假設(shè)的界定………………………………………………………………………16

2、風(fēng)險(xiǎn)控制……………………………………………………………………………………16

（1）風(fēng)險(xiǎn)的確定指標(biāo)………………………………………………………………………16

（2）從賬目基礎(chǔ)管理上升到內(nèi)控制度基礎(chǔ)管理…………………………………………16

3、質(zhì)量控制……………………………………………………………………………………17

（1）人員管理………………………………………………………………………………18

（2）工作底稿、登記管理…………………………………………………………………19

（3）資產(chǎn)報(bào)告管理…………………………………………………………………………20

四、總結(jié)及建議……………………………………………………………………………………21

1、進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體系，使其操作更制度化、規(guī)范化…………23

2、加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)，包括：政策評(píng)價(jià)、成本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等…………………………28

3、建立資產(chǎn)管理信息化水平…………………………………………………………………29

4、真正將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體系的成果落到實(shí)處………………………………30

5、以制度手段為約束提高國(guó)有資產(chǎn)管理質(zhì)效………………………………………………30

6、加強(qiáng)行政監(jiān)督和法律監(jiān)督…………………………………………………………………31

參考文獻(xiàn)…………………………………………………………………………………………33

前言

中央十六屆三中全會(huì)提出了“建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)等監(jiān)管制度”的重大任務(wù)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的重要組成部分。如何將這部分國(guó)有資產(chǎn)的管理好，直接關(guān)系到我國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展。這部分資產(chǎn)運(yùn)作的目的是為了事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，為了社會(huì)管理和公共福利。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，國(guó)有資本逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)有序退出，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)在國(guó)有資產(chǎn)總量中的比重越來(lái)越大，但是行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的質(zhì)效評(píng)核手段相對(duì)滯后。質(zhì)效評(píng)核歷來(lái)是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，質(zhì)效評(píng)核在其資產(chǎn)管理中占有舉足輕重的地位。我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)估無(wú)論從方式標(biāo)準(zhǔn)，還是從內(nèi)容程序，都己經(jīng)不能滿足社會(huì)主義國(guó)有資產(chǎn)管理的新要求。如何進(jìn)一步認(rèn)識(shí)質(zhì)效評(píng)核的這些問(wèn)題并加以改進(jìn)，無(wú)疑是我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)質(zhì)效評(píng)價(jià)研究中一個(gè)富有意義的課題。

當(dāng)前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理效率低下，流失嚴(yán)重，管理體制存在著諸多的缺陷和問(wèn)題。隨著政府機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，在積極進(jìn)行國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改制的同時(shí)，不能忽視行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的改革。加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，有利于優(yōu)化非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的分布結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮其社會(huì)效能。本文主要從A中心等單位分析了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了工作思路，完善工作程序，提出良好建議。

第一章新形勢(shì)下A中心國(guó)有資產(chǎn)管理概述

1.1國(guó)有資產(chǎn)管理歷史沿革

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制一直在探索中進(jìn)行著，這是一個(gè)不斷深化和發(fā)展的過(guò)程。

簡(jiǎn)單透過(guò)機(jī)構(gòu)的設(shè)置的變換就可以了解：

1988年8月國(guó)務(wù)院成立國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局,以行使對(duì)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外全部國(guó)有資產(chǎn)的管理職能。

1993年11月中央十四屆三中全會(huì)明確對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)監(jiān)管、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的體制。在政企分開(kāi)之外,首次提出了政資分開(kāi)的概念。

1998年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局被撤銷(xiāo)并入財(cái)政部。

然后形成了財(cái)政部行使收益及產(chǎn)權(quán)變更職能；大企業(yè)工委或金融工委行使選擇經(jīng)營(yíng)者的職能；國(guó)家經(jīng)貿(mào)委行使重大投資、技改投資的審批及產(chǎn)業(yè)政策的制定，國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)、重組、兼并、改制等職能；國(guó)家計(jì)委行使基本建設(shè)投資管理職能；勞動(dòng)部負(fù)責(zé)審批企業(yè)工資總額。

這樣設(shè)置由于出資人權(quán)利的分割行使，各個(gè)部門(mén)從自身部門(mén)利益出發(fā)對(duì)企業(yè)行使權(quán)利，但由此引出另一個(gè)現(xiàn)象，誰(shuí)都不承擔(dān)責(zé)任，使得國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體缺位，產(chǎn)權(quán)制度不清晰，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低下，流失嚴(yán)重。

2002年11月，中央十六大明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。”[1]

2003年3月，十屆全國(guó)人大批準(zhǔn)的新一輪機(jī)構(gòu)改革，決定設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。

關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。

中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。基本特征有：（1）統(tǒng)一所有，分別代表。（2）權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。（3）政府的公共管理職能與所有者職能分開(kāi)，政企分開(kāi)，兩權(quán)分離。

作為此次改革的一項(xiàng)重要舉措就是設(shè)立國(guó)資委，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)是代表國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)、負(fù)責(zé)監(jiān)督管理企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，其使命是代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，對(duì)授權(quán)監(jiān)管的企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)依法進(jìn)行監(jiān)督和管理。[2]

財(cái)政部行政政法司研究制訂行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理政策，組織開(kāi)展行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。

當(dāng)前上海市國(guó)有資產(chǎn)管理主管機(jī)構(gòu)實(shí)際情況如下：本市財(cái)政局行政政法處負(fù)責(zé)各部門(mén)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審核；負(fù)責(zé)監(jiān)督分管部門(mén)（單位）預(yù)算的執(zhí)行等；本市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管市屬國(guó)有資產(chǎn)，內(nèi)設(shè)社會(huì)事業(yè)處負(fù)責(zé)全市行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，同時(shí)授權(quán)委托市級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)資辦對(duì)部分行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。

1.2A中心國(guó)有資產(chǎn)管理開(kāi)展的情況

1.2.1資產(chǎn)管理的目的和必要性

行政單位事業(yè)單位，一般不追求盈利性而是追求服務(wù)的有效性，但在追求服務(wù)有效性的同時(shí)期望資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本的降低，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；必須依法建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，以不斷適應(yīng)新的形勢(shì)。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位開(kāi)展職能工作的物質(zhì)保障。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)是為政務(wù)工作提供后勤服務(wù)保障的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理機(jī)關(guān)。對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一管理這已經(jīng)形成了廣泛共識(shí)。但機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)作為資產(chǎn)管理的宏觀管理機(jī)構(gòu)還是主管機(jī)構(gòu)，其管理資產(chǎn)的范圍如何界定，職責(zé)劃分怎樣，都值得認(rèn)真思考。從

1.2.2基本定義

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的概念：指由行政事業(yè)單位占有、使用，在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，包括國(guó)家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其它經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。是指為行政事業(yè)單位履行其職能而配備的物質(zhì)手段，是行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)(不包括由社會(huì)大眾共同使用的公共設(shè)施與公共工程等公共產(chǎn)品)。

在我國(guó)，機(jī)關(guān)行政單位由于其自身并不直接參與社會(huì)再生產(chǎn)活動(dòng)，其資產(chǎn)的形成均是來(lái)源于國(guó)家財(cái)政資金，因而機(jī)關(guān)行政單位擁有的資產(chǎn)應(yīng)該都是國(guó)有資產(chǎn)。但是，在我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策以來(lái)，為減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，采取了鼓勵(lì)機(jī)關(guān)行政單位創(chuàng)收的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以彌補(bǔ)單位的經(jīng)費(fèi)不足，有的己經(jīng)出現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體的多元化，這一現(xiàn)象導(dǎo)致了現(xiàn)時(shí)機(jī)關(guān)行政單位擁有的資產(chǎn)并不等同于國(guó)有資產(chǎn)，也不都是機(jī)關(guān)行政性國(guó)有資產(chǎn)。機(jī)關(guān)行政單位所控制的資源是多種多樣的，也并不是所有的資源都是機(jī)關(guān)行政性國(guó)有資產(chǎn)。

這些資產(chǎn)的來(lái)源：依據(jù)法律取得的、國(guó)家資金投入的、國(guó)家征用、罰沒(méi)的、國(guó)家繼承的、國(guó)有資產(chǎn)收益形成的、接受饋贈(zèng)的等。

⑴行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的特征

一般來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)具有以下特征：

資產(chǎn)配置的非生產(chǎn)性。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體開(kāi)展工作而配置的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位使用這些資產(chǎn)的目的是非盈利的，是通過(guò)使用和占用這些資產(chǎn)為社會(huì)提供公共服務(wù)的，以保證經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展。因此，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的配置具有非生產(chǎn)性。

資產(chǎn)補(bǔ)償?shù)拈g接性。在行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的形成方面，不論是資產(chǎn)初始配置、消耗性補(bǔ)償，還是資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大的資金來(lái)源，都不能直接從行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用的結(jié)果中獲得，而只能來(lái)源于財(cái)政收入；即按照公共選擇理論（Publicchoicetheory），利用公共預(yù)算手段，通過(guò)公共支出方式形成行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)。從這個(gè)角度看，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)與公共財(cái)政特別是公共支出、公共選擇和公共預(yù)算等具有天然的相關(guān)性。

資產(chǎn)使用的無(wú)償性。與行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)按公共支出方式形成相適應(yīng)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)在占有和使用方式上具有無(wú)償性。也就是說(shuō)，處于非生產(chǎn)領(lǐng)域的行政事業(yè)單位，可以采取無(wú)償方式來(lái)占有和使用由公共支出形成的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，從而順利有效地開(kāi)展行政事業(yè)工作，為社會(huì)提供公共服務(wù)。

⑵行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府為政治權(quán)力行使者、國(guó)有資產(chǎn)所有者和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織者的統(tǒng)一體，既要履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理任務(wù)，又要承擔(dān)整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，同時(shí)還要具體安排和指揮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在這種三位一體的單一財(cái)政模式下，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)成為各級(jí)政府履行上述三重職責(zé)的物質(zhì)手段。

隨著以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的最終確立和改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，政府作為政權(quán)所有者對(duì)全社會(huì)管理的職能，與作為國(guó)有資產(chǎn)所有者對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理的職能必定要相分離。

在新形勢(shì)下，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行公共財(cái)政范圍內(nèi)各項(xiàng)職能的基礎(chǔ)條件和必要保證。

1.2.3行政單位與事業(yè)單位資產(chǎn)管理的主要區(qū)別

⑴行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是：

建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度；推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整；監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

⑵事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)主要任務(wù)是：

應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，推行實(shí)物費(fèi)用定額制度，促進(jìn)事業(yè)資產(chǎn)整合與共享共用，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的緊密統(tǒng)一；應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則；應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的原則。多年來(lái)，圍繞“法治政府”這一主題，在推進(jìn)傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件卜的政府向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的政府角色轉(zhuǎn)換的進(jìn)程中，特別是在推進(jìn)機(jī)關(guān)后勤改革的進(jìn)程中，由子其本身的艱巨性和復(fù)雜性，我們一直只是提“服務(wù)社會(huì)化、保障法制化、管理科學(xué)化”，而對(duì)資產(chǎn)的管理問(wèn)題，己經(jīng)影響到了政府改革的步伐，而這一點(diǎn)又是至關(guān)重要的，它連同“規(guī)范職務(wù)消費(fèi)，加快福利待遇貨幣化”改革，均是建立“法治政府”的基石。

1.2.4A中心所屬國(guó)有資產(chǎn)的基本情況

A中心國(guó)有資產(chǎn)的形成：既包括由財(cái)政預(yù)算撥款形成的資產(chǎn)，也包括按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，還包括接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)，分為流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)兩種形式。

行政單位資產(chǎn)由中心自行管理，下屬二個(gè)事業(yè)單位，一個(gè)為全額撥款的事業(yè)單位，另一個(gè)為自收自支的事業(yè)單位各自管理自己的事業(yè)單位資產(chǎn)。

三家單位的資產(chǎn)負(fù)債下表列示：

表1-1：資產(chǎn)負(fù)債情況2008年12月31日單位：萬(wàn)元

資產(chǎn)負(fù)債凈資產(chǎn)其中：固定資產(chǎn)

A中心2008年5141.072632.282508.791833.51

2007年3963.251192.632770.622100.72

2006年3800.131447.342352.792123.20

事業(yè)單位B2008年73.0218.3854.6418.06

2007年61.8418.3343.5116.68

2006年48.2530.9817.281.6

事業(yè)單位C2008年1266.2163.671202.53250.9

2007年1194.1353.861140.27241.5

2006年664.25212.49451.75227.35

中心的國(guó)資上級(jí)主管部門(mén)由市級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局國(guó)資辦管理部門(mén)擔(dān)任，兩家事業(yè)單位的國(guó)資管理由中心主管并報(bào)市國(guó)資委。

1.3為什么說(shuō)現(xiàn)在國(guó)有資管理面臨新形勢(shì)：

1.3.1國(guó)資委主管必須實(shí)

國(guó)資委可以“指導(dǎo)國(guó)企改革與重組”則很容易讓人對(duì)其是否能夠真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)和政資分開(kāi)產(chǎn)生合理懷疑。只有從理念上認(rèn)識(shí)到如何真正發(fā)揮出資人職責(zé)，才可以實(shí)現(xiàn)改革的應(yīng)有之義和本來(lái)目的。

在對(duì)國(guó)資委的監(jiān)督上也存在著問(wèn)題，在新的體制下，國(guó)資委擁有了更大的職權(quán)，這種集所有權(quán)力為一體的管理模式，在一定程度上當(dāng)然可能提高效率，但缺乏一定的制約。

但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于現(xiàn)行體制未能很好地解決國(guó)家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關(guān)系，結(jié)果常常導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的部門(mén)所有和單位所有現(xiàn)象。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國(guó)家，由各級(jí)地方政府代行所有權(quán)，各行政事業(yè)單位只是資產(chǎn)的占有、使用者。但在實(shí)際工作中，許多行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)被使用單位當(dāng)作本單位所有。這一方面使行政事業(yè)單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑難以進(jìn)行，影響資產(chǎn)的使用效率；另一方面還帶來(lái)了處置的隨意性，造成了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的流失。

機(jī)關(guān)事務(wù)管理局本身只能管理行政機(jī)關(guān)資產(chǎn)，而對(duì)大量的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的資產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行管理，許多單位沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)管理部門(mén)或?qū)Ｘ?zé)資產(chǎn)管理人。其次，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的各級(jí)管理部門(mén)職責(zé)不清，職能交叉，如：財(cái)政部門(mén)與國(guó)資部門(mén)的管理權(quán)限不清，各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與財(cái)政部門(mén)(或國(guó)資部門(mén))的管理權(quán)限不清，各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與資產(chǎn)具體占有使用單位的管理權(quán)限不清，財(cái)政部門(mén)(或國(guó)資部門(mén))與行政事業(yè)單位主管部門(mén)的資產(chǎn)管理權(quán)限不清，行政事業(yè)資產(chǎn)具體占有使用單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清等等。第三，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實(shí)行“條條管理”，而財(cái)務(wù)上又實(shí)行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理的相脫節(jié)造成各地方、各部門(mén)、各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國(guó)家關(guān)于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。第四，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在著較為普遍的資金管理與財(cái)物管理相脫節(jié)現(xiàn)象。部分地區(qū)資金管理屬于財(cái)政部門(mén)，而財(cái)物管理屬于國(guó)資部門(mén)，而國(guó)資部門(mén)與財(cái)政部門(mén)在業(yè)務(wù)上是相對(duì)獨(dú)立的，從而使行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理失去了一個(gè)重要約束手段，不利于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有效管理。

上海目前主要是推行“國(guó)有資產(chǎn)委托監(jiān)管制度”，由國(guó)資委和有關(guān)主管部門(mén)簽訂委托監(jiān)管協(xié)議書(shū)，以契約形式委托主管部門(mén)對(duì)下屬各單位的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理，國(guó)資委主要從保證國(guó)有資產(chǎn)增值保值的角度出發(fā)對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)各具體單位日常事務(wù)管理及人事安排，是一種“總體授權(quán)模式”。上海的行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)中的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由國(guó)資委委托市級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)資辦管理，而科教文衛(wèi)事業(yè)中的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)則由國(guó)資委社會(huì)事業(yè)處管理。各級(jí)主管部門(mén)對(duì)本系統(tǒng)內(nèi)的行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)是實(shí)物管理，而市級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)資辦強(qiáng)調(diào)價(jià)值管理。

1.3.2行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，管理向法制化、專(zhuān)業(yè)化、監(jiān)督嚴(yán)明化發(fā)展

⑴行政事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

政府是社會(huì)管理者，它凌駕于全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人之上，依靠其擁有的政治權(quán)力去規(guī)范企業(yè)和個(gè)人的市場(chǎng)行為和活動(dòng)過(guò)程。政府是獨(dú)立于企業(yè)和個(gè)人的執(zhí)法者，一般不介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。只有那些不盈利的，而社會(huì)又十分需要的公益公共性領(lǐng)域才由政府投資。因此，我國(guó)的行政事業(yè)單位都會(huì)被禁止其介入市場(chǎng)有效的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。

⑵行政事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)管理的法制化

為保證了政府財(cái)產(chǎn)管理的規(guī)范化、制度化與透明度，提高了政府財(cái)產(chǎn)管理效率必須管理向法制化發(fā)展。

⑶行政事業(yè)單位財(cái)產(chǎn)管理的專(zhuān)業(yè)化

對(duì)部分政府財(cái)產(chǎn)實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理也是在政府財(cái)產(chǎn)管理中較為普遍采用的一種方式。在國(guó)有資產(chǎn)委托監(jiān)管基礎(chǔ)上，上海還結(jié)合社會(huì)事業(yè)投融資改革的進(jìn)程，組建相應(yīng)的企業(yè)集團(tuán)和投資公司，逐步建立國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。在衛(wèi)生領(lǐng)域，成立了衛(wèi)生投資公司和申康公司；在教育領(lǐng)域，成立了申教公司；在機(jī)關(guān)后勤領(lǐng)域，建立了錦勤公司和盛勤公司；在文化領(lǐng)域，組建了企業(yè)化的社會(huì)集團(tuán)，如文廣集團(tuán)、解放報(bào)業(yè)集團(tuán)、文匯新民報(bào)業(yè)集團(tuán)等，朝著社會(huì)事業(yè)專(zhuān)業(yè)化產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展。

⑷嚴(yán)明的監(jiān)督制度

為了防止政府財(cái)產(chǎn)管理中的瀆職行為與腐敗現(xiàn)象，國(guó)家建立了嚴(yán)明的政府財(cái)產(chǎn)管理監(jiān)督制度，如會(huì)計(jì)委派制、財(cái)務(wù)總監(jiān)制、外派監(jiān)事會(huì)和國(guó)家審計(jì)制度。因此構(gòu)建了包含法律監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)代表監(jiān)督、國(guó)家財(cái)務(wù)監(jiān)督、行政司法監(jiān)督、內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督、其他監(jiān)督如輿論監(jiān)督等在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)管理財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。在這個(gè)監(jiān)督體系之中，審計(jì)監(jiān)督位于整個(gè)監(jiān)督體系的龍頭地位。

1.3.3事業(yè)性資產(chǎn)向經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化

事業(yè)單位的分類(lèi)改革的趨勢(shì)，對(duì)于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，屬于“政事不分”的需要明確是否應(yīng)該回到政府體系；

從事公益服務(wù)的事業(yè)單位按其涉及公共利益的程度不同，政府的資金投入力度也不同；

從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，屬于“事企不分”，改革目標(biāo)是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，走向市場(chǎng)，事業(yè)性資產(chǎn)向經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化。

上述第二類(lèi)和第三類(lèi)情況所占比例最大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國(guó)有126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位，在3千萬(wàn)正式職工中，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項(xiàng)相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達(dá)到一半左右。[3]

隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。但是，有關(guān)的管理制度與法制建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐，至今仍沒(méi)有出臺(tái)一套完整的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)，使得地方行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的隨意性很大，管理混亂無(wú)序。另一方面，各級(jí)立法機(jī)關(guān)與管理部門(mén)盡管也出臺(tái)了一些局部性的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，但部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門(mén)無(wú)所適從。1998年國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局撤銷(xiāo)后，財(cái)政部作為行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)，也沒(méi)有出臺(tái)規(guī)范性文件、規(guī)章。缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，法律與政策滯后于財(cái)產(chǎn)管理實(shí)踐，是目前我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理存在諸多問(wèn)題的主要原因之一。

1.3.4管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范，機(jī)構(gòu)不夠健全

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，部分行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)是財(cái)務(wù)部門(mén)，有的單位則是國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)在管理；在省級(jí)，大部分省設(shè)有省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)本級(jí)行政機(jī)關(guān)的部分國(guó)有資產(chǎn)管理；省級(jí)以下，許多地方?jīng)]有設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局；也有一些機(jī)關(guān)事務(wù)管理局只管理本身的行政單位國(guó)有資產(chǎn)，而對(duì)大量的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等的國(guó)有資產(chǎn)無(wú)法進(jìn)行管理；也有些單位沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毜膰?guó)有資產(chǎn)管理人員。由于管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不規(guī)范，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制不順，管理職能主體缺位與越位并存。

現(xiàn)行的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法，雖然對(duì)原有的《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》、《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理實(shí)施辦法》作了很大的改進(jìn)，對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)從形成、配置、使用、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)作了原則上的規(guī)范，但沒(méi)有制定相關(guān)的配套政策和具體規(guī)定，尚未形成完整、規(guī)范的管理體系。因此可以說(shuō)，到目前為止，我國(guó)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理體制還不是很完善。

改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)已認(rèn)識(shí)到這些弊端并且出臺(tái)了一系列的加強(qiáng)管理辦法和制度，但只在原有管理框架上修修補(bǔ)補(bǔ)，收效甚微。現(xiàn)行管理辦法客觀上在制度的基本層面上為國(guó)有資產(chǎn)管理的低效率現(xiàn)象提供了容留的空間。這是制度性的，涉及深層次的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。要徹底解決問(wèn)題，必須從改革產(chǎn)權(quán)入手，改革管理方式，在此基礎(chǔ)上再塑造和改善管理機(jī)制、管理制度。

1.3.5管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，法律與政策滯后于財(cái)產(chǎn)管理實(shí)踐，是目前事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題。一方面，各級(jí)立法機(jī)關(guān)與管理部門(mén)只出臺(tái)了一些局限性的事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，而且部分法規(guī)、制度之間有的還有矛盾，使執(zhí)行部門(mén)無(wú)所適從。另一方面，隨著改革的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。但是，有關(guān)的管理制度與法律建設(shè)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐，至今仍沒(méi)有出臺(tái)一套完整的事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)，使得事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的隨意性很大，管理秩序混亂無(wú)序。

1.資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。在對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支審計(jì)中經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)，一些單位在會(huì)計(jì)核算時(shí)，將購(gòu)置固定資產(chǎn)直接從費(fèi)用中列支，未計(jì)入固定資產(chǎn)；或捐贈(zèng)及無(wú)償調(diào)入固定資產(chǎn)不進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，固定資產(chǎn)明細(xì)賬設(shè)置不完整或沒(méi)有設(shè)置明細(xì)賬的現(xiàn)象很普遍，總賬與明細(xì)賬不相符，形成了大量的帳外資產(chǎn)，導(dǎo)致單位國(guó)有資產(chǎn)家底不清，無(wú)法驗(yàn)證資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性。

2.國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督不到位。事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出售、處置、便秘等活動(dòng)中普遍存在著沒(méi)有按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)國(guó)家管理部門(mén)審批，也沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評(píng)估工作，而多半是雙方協(xié)商，私下交易，使國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)脫離了國(guó)家監(jiān)督，私自地價(jià)轉(zhuǎn)讓、出售、變賣(mài)和處置國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中國(guó)家權(quán)益被侵蝕，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

第二章行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)以往工作進(jìn)行全方位的診斷、分析、評(píng)價(jià)

2.1行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的基本實(shí)施方法

2.1.1資產(chǎn)管理基本思路

A中心的資產(chǎn)管理基本思路：摸清家底，包括財(cái)力家底、管理家底、事項(xiàng)家底、政策家底。

首先對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行全面的清理，摸清家底。目的是認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理政策、法規(guī)，制定統(tǒng)一、完善的資產(chǎn)管理規(guī)章制度，把資產(chǎn)管理工作納入系統(tǒng)的制度框架之內(nèi)，使其走上有“法”可依，有章可循，照章辦事的軌道。

在廣泛征求各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，研究制定資產(chǎn)及產(chǎn)權(quán)管理、儀器設(shè)備管理、招標(biāo)采購(gòu)管理等若干規(guī)章制度。

要加強(qiáng)各項(xiàng)監(jiān)督制約制度建設(shè)，使A中心各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入及儀器設(shè)備、物資采購(gòu)活動(dòng)制度化、規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)對(duì)投資、采購(gòu)活動(dòng)事前、事中、事后的有效監(jiān)督。

2.1.2資產(chǎn)管理方法

⑴資產(chǎn)管理圍繞質(zhì)效管理，實(shí)施常規(guī)管理。結(jié)合實(shí)際情況制定主要包括《A中心國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《A中心固定資產(chǎn)管理暫行辦法》、《A中心儀器設(shè)備管理暫行辦法》、《A中心采購(gòu)管理暫行辦法》、《A中心招投標(biāo)管理暫行辦法》、《A中心固定資產(chǎn)處置暫行辦法》以及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，通過(guò)制度創(chuàng)新，解決在資產(chǎn)管理中存在的諸如A中心機(jī)構(gòu)部門(mén)整合后較為突出的資產(chǎn)配置不盡合理，利用率低下，所有權(quán)益不落實(shí)，以及占有、使用者責(zé)任不明確等問(wèn)題。

⑵認(rèn)真履行職責(zé)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。完善儀器設(shè)備固定資產(chǎn)入賬的管理制度；做好資產(chǎn)入賬、建卡的日常帳務(wù)管理工作；加強(qiáng)固定資產(chǎn)的信息化管理，建立統(tǒng)一規(guī)范的資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，重要信息及時(shí)上網(wǎng)，提高固定資產(chǎn)管理的信息化水平，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理。

⑶認(rèn)真做好多年積累下來(lái)固定資產(chǎn)報(bào)損、報(bào)廢的管理工作；加強(qiáng)報(bào)損、報(bào)廢資產(chǎn)的技術(shù)鑒定和復(fù)核工作，嚴(yán)格把好報(bào)廢關(guān)；解決多年積累下來(lái)丟失的固定資產(chǎn)掛賬問(wèn)題。各級(jí)政府代行國(guó)有資產(chǎn)管理職能，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的管理應(yīng)是政府的一項(xiàng)重要的財(cái)務(wù)活動(dòng)。這些國(guó)有資產(chǎn)猶如企業(yè)對(duì)外投資一樣，必須將原始投資及未分配的留存收益等作為企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告。然而，我國(guó)的政府會(huì)計(jì)恰恰遺漏了這個(gè)重要的政府財(cái)務(wù)活動(dòng)內(nèi)容。

⑷建立大型設(shè)備維修基金，做好儀器設(shè)備的維修管理，提高儀器完好率，設(shè)備的正常運(yùn)行；切實(shí)加強(qiáng)低值易耗物品的監(jiān)管工作。

⑸做好固定資產(chǎn)調(diào)撥轉(zhuǎn)賬工作，督促人事變動(dòng)的人員做好固定資產(chǎn)的移交工作，辦理好資產(chǎn)的增減變動(dòng)手續(xù)，保證固定資產(chǎn)的管理責(zé)任落實(shí)到具體責(zé)任人。

⑹做好國(guó)有資產(chǎn)賬與財(cái)務(wù)賬的分類(lèi)核對(duì)工作，有問(wèn)題的賬目要及時(shí)訂正或調(diào)整，確保賬賬相符；條件具備時(shí)在全中心范圍內(nèi)組織開(kāi)展資產(chǎn)賬、物核對(duì)和全方位資產(chǎn)清查工作，摸清資產(chǎn)家底。對(duì)于公益性資產(chǎn)，要實(shí)行產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一管理，提高資產(chǎn)監(jiān)管效率。公益性資產(chǎn)主要是用于行政管理，以及承擔(dān)國(guó)家交辦的發(fā)展公益事業(yè)任務(wù)，面向社會(huì)提供普遍服務(wù)的資產(chǎn)，如行政機(jī)關(guān)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、社科研究、信息統(tǒng)計(jì)、公共圖書(shū)館、紀(jì)念館、博物館、文物保護(hù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利等單位所占有使用的資產(chǎn)。

⑺做好固定資產(chǎn)管理報(bào)表的上報(bào)工作，完成并報(bào)送年度固定資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、電子數(shù)據(jù)資料。

⑻圍繞專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，實(shí)施重點(diǎn)保障，

⑼強(qiáng)化信息共享，做好配合日常和專(zhuān)項(xiàng)互動(dòng)。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施管理監(jiān)督必須有一套完整的制度體系，它體現(xiàn)了資產(chǎn)所有者—國(guó)家、管理者——政府及其職能部門(mén)和資產(chǎn)占有者——行政事業(yè)單位在國(guó)有資產(chǎn)管理和使用上的法律關(guān)系，是國(guó)家及其資產(chǎn)專(zhuān)司管理機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督的法律依據(jù)，也是確保實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)督目標(biāo)的法律保證。結(jié)合我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的實(shí)際情況，需要從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面，建立和完善行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。

2.1.3資產(chǎn)管理工作流程

預(yù)算階段、配置階段、落實(shí)責(zé)任人階段、使用階段、處置階段、處置報(bào)告批復(fù)階段等

建立科學(xué)的國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算制度和采購(gòu)制度，加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，這是解決資產(chǎn)管理中存在問(wèn)題的根本措施，提出科學(xué)合理的資產(chǎn)購(gòu)置、配置和處置方案，研究制定本中心行政事業(yè)固定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，建立國(guó)有資產(chǎn)管理的專(zhuān)門(mén)預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的編制的制定和管理，以此為依據(jù)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以政府采購(gòu)制度為主的資產(chǎn)購(gòu)置方式，避免資金浪費(fèi)現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)本中心行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的科學(xué)配置有效管理和高效使用。

A中心資產(chǎn)管理工作流程

新增資產(chǎn)日常管理資產(chǎn)變動(dòng)資產(chǎn)處置

驗(yàn)收?qǐng)?bào)告一般資產(chǎn)大型精密儀器設(shè)備變動(dòng)申請(qǐng)報(bào)告處置申請(qǐng)報(bào)告

日常維護(hù)保養(yǎng)，維修操作規(guī)程、安全規(guī)定、技術(shù)檔案職責(zé)使用單位變動(dòng)手續(xù)使用單位處置手續(xù)

財(cái)務(wù)審核、報(bào)銷(xiāo)

錄入數(shù)據(jù)庫(kù)打印處置單

打印卡片、條形碼、驗(yàn)收單打印變動(dòng)單處置資產(chǎn)

圖1：A中心資產(chǎn)管理工作流程

2.2案例分析

2.2.1例一：購(gòu)入金額大使用率低資產(chǎn)

（1）購(gòu)入背景的基本情況

2000年6月購(gòu)入惠普彩色打印機(jī)型號(hào)8550，原價(jià)4.85萬(wàn)元，8年間基本閑置，目前已經(jīng)停用，主要為機(jī)構(gòu)改革時(shí)新任領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)所添置，實(shí)際基本沒(méi)發(fā)揮作用。

（2）發(fā)現(xiàn)存在使用范圍小，效率低的問(wèn)題

經(jīng)詢問(wèn)保存部門(mén)，此設(shè)備購(gòu)入后彩色打印使用范圍小，耗材昂貴，年平均使用率僅150份/每年，基本處于閑置狀態(tài)。之所以購(gòu)買(mǎi)是當(dāng)年為完成采購(gòu)計(jì)劃，目的僅使本單位擁有該種設(shè)備。如此一來(lái)就會(huì)對(duì)單位造成極大的浪費(fèi)，是不切實(shí)際的做法。

2.2.2例二：接受捐贈(zèng)使用而長(zhǎng)期未入賬的資產(chǎn)

（1）接受捐贈(zèng)的背景的基本情況

接受捐贈(zèng)德國(guó)MAN豪華大客車(chē)2輛，其中一輛當(dāng)時(shí)評(píng)估作價(jià)360萬(wàn)元已計(jì)入賬，另一輛直接由外單位提走使用，未入賬。

（2）因使用和占用中不可協(xié)調(diào)的原因形成的問(wèn)題

歷年與有關(guān)方面多次聯(lián)系未果，因地方部門(mén)之間包括涉及辦行駛證等相關(guān)費(fèi)用等多種因素，此輛車(chē)一直無(wú)法入賬并完成調(diào)撥手續(xù)。

2.2.3例三：大型活動(dòng)中添置的資產(chǎn)事后難以管理

（1）大型活動(dòng)中添置的資產(chǎn)的基本情況

多個(gè)大型活動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)購(gòu)入的電子設(shè)備和辦公家具等資產(chǎn)。特點(diǎn)：品種多，各品種數(shù)量少而特殊。

（2）活動(dòng)結(jié)束后所配置的資產(chǎn)難以管理處置所形成的問(wèn)題

在會(huì)議結(jié)束后，部分會(huì)議用資產(chǎn)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)來(lái)我單位，存在實(shí)物與清單不符，實(shí)物在使用人手中，部分資產(chǎn)存放條件不足。

2.3對(duì)三個(gè)案例的診斷、分析、評(píng)價(jià)

（1）通過(guò)三個(gè)案例總結(jié)新形勢(shì)下資產(chǎn)管理的必要性

例一中資產(chǎn)使用效率不高：由于資產(chǎn)配置不合理，重復(fù)購(gòu)置嚴(yán)重，在使用過(guò)程中，又缺乏規(guī)范化管理，結(jié)果導(dǎo)致存在資產(chǎn)閑置現(xiàn)象，固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等各類(lèi)資產(chǎn)的使用效率不高，其中在固定資產(chǎn)方面的表現(xiàn)尤為突出。

例二中在傳統(tǒng)管理體制之下，大多數(shù)行政事業(yè)單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)存在著不記折舊、不評(píng)估、不核算、存量不清、產(chǎn)權(quán)混亂、賬實(shí)不符的現(xiàn)象。國(guó)有資產(chǎn)疏于管理，被非法侵占；政府轉(zhuǎn)讓或出讓一部分固定資產(chǎn)涉及部門(mén)單位沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行核銷(xiāo)處理,造成賬實(shí)不符。目前仍實(shí)行的是分散管理體制。資產(chǎn)的購(gòu)建預(yù)算掌握在各單位手中，造成資產(chǎn)際占用權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個(gè)占用單位，要進(jìn)行跨部門(mén)、跨單位的資產(chǎn)配置基本上不可能。

例三中資產(chǎn)重使用輕管理現(xiàn)象較為普遍。對(duì)資產(chǎn)家底不清，存在大量賬外資產(chǎn)，有的單位報(bào)廢設(shè)備不到財(cái)務(wù)部門(mén)辦理核銷(xiāo)手續(xù)，造成有賬卻查不到資產(chǎn)的混亂狀況。

（2）通過(guò)三個(gè)案例對(duì)比揭示出資產(chǎn)管理中尚待解決的問(wèn)題

事前規(guī)劃，每年8月報(bào)購(gòu)置預(yù)算，存在申報(bào)隨意性、有部門(mén)漏報(bào)，重復(fù)申報(bào)的現(xiàn)象。事中監(jiān)督，購(gòu)入資產(chǎn)存在變更使用單位，變更資產(chǎn)用途以及實(shí)際購(gòu)入的資產(chǎn)規(guī)格型號(hào)與計(jì)劃不符的現(xiàn)象。事后及時(shí)入賬，部分資產(chǎn)調(diào)撥過(guò)來(lái)，因數(shù)量、品質(zhì)等多種原因，存在分歧和疑問(wèn)，存在遲遲未入賬的現(xiàn)象。

第三章提出解決問(wèn)題的措施和方法

3.1找準(zhǔn)提高資產(chǎn)管理質(zhì)效切入點(diǎn)

3.1.1對(duì)資產(chǎn)管理責(zé)任的解剖、界定

⑴直接責(zé)任

從現(xiàn)實(shí)情況看，明確行政事業(yè)性資產(chǎn)管理主體為各級(jí)財(cái)政部門(mén)，組建專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)展行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效益，仍為較理想、具有較強(qiáng)可造作性的方案。不過(guò)，建立以財(cái)政部門(mén)為主體的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理體制，還需要?jiǎng)澐重?cái)政部門(mén)與行政主管部門(mén)、各事業(yè)單位，以及各級(jí)政府之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系,包括中央及省級(jí)黨政機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的關(guān)系。要區(qū)別行政事業(yè)性資產(chǎn)中經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性的不同類(lèi)資產(chǎn)，建立不同的考核方式。對(duì)行政單位的國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效主要考核保障履行政府公務(wù)的能力和效果。對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)要作進(jìn)一步區(qū)分，其中純公益性的事業(yè)單位，其國(guó)有資產(chǎn)參照行政單位管理；準(zhǔn)公益性事業(yè)單位中的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，視同企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理，主要考核其經(jīng)濟(jì)效益；如事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)占全部資產(chǎn)的比例超過(guò)了50%，或者目前有些事業(yè)單位在性質(zhì)上不屬于公共物品范圍，則應(yīng)由國(guó)資委按企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行績(jī)效考核。

⑵主管責(zé)任

各單位在資產(chǎn)實(shí)際使用過(guò)程中，應(yīng)明確資產(chǎn)保全責(zé)任，增強(qiáng)資產(chǎn)保全的責(zé)任心。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理，是保障國(guó)有資產(chǎn)完整、防止流失的一個(gè)重要方面，也是預(yù)防資產(chǎn)消失的一道門(mén)坎。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理的根本著力點(diǎn)是強(qiáng)化使用者的使用責(zé)任，從而遏制輕易進(jìn)行資產(chǎn)處置的沖動(dòng)。對(duì)行政事業(yè)單位報(bào)廢的固定資產(chǎn)，對(duì)屬于達(dá)到使用年限，自然磨損而失去使用價(jià)值需要報(bào)廢的一般固定資產(chǎn)，可由使用單位報(bào)主管的資產(chǎn)管理部門(mén)，主管部門(mén)根據(jù)法定使用年限作出處理;對(duì)大型、精密的貴重設(shè)備、儀器因技術(shù)進(jìn)步、不可避免的其他因素造成的報(bào)廢，由使用單位報(bào)資產(chǎn)主管部門(mén)組織技術(shù)部門(mén)鑒定后處理。處置價(jià)格必須經(jīng)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的認(rèn)定后，組織公開(kāi)的拍賣(mài)競(jìng)價(jià)活動(dòng)方可最終確定處置價(jià)格。資產(chǎn)處置的收入作為資產(chǎn)殘值收入納入資產(chǎn)的建造基金實(shí)行統(tǒng)一管理。要建立固定資產(chǎn)健全損壞賠償制度。對(duì)造成固定資產(chǎn)損壞、損失和浪費(fèi)的要追究責(zé)任，區(qū)別情況做出處理。屬于責(zé)任事故造成的損失，應(yīng)由過(guò)失人予以部分或全部賠償。

⑶領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)能由財(cái)政部門(mén)代表市政府掌握行使，各專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)沒(méi)有資產(chǎn)的完全支配權(quán)，只擁有資產(chǎn)的使用權(quán)、占有權(quán)，財(cái)政基于一定的契約條件委托政府專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)在其主管的行業(yè)范圍內(nèi)履行一定的管理職能。首先，財(cái)政部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)行使資產(chǎn)占有權(quán)職能并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)制；其次，行業(yè)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)基于一定條件對(duì)財(cái)政部門(mén)提出關(guān)于相應(yīng)責(zé)權(quán)利安排與調(diào)整的訴求；再次，行業(yè)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)基于事先契約在必要時(shí)對(duì)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)肅與認(rèn)真的述職，財(cái)政部門(mén)則據(jù)此對(duì)其職責(zé)進(jìn)行檢驗(yàn)與考核。財(cái)政在契約范圍內(nèi)給予行業(yè)專(zhuān)業(yè)管理管理上的自主權(quán)，將有利于行業(yè)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)在本部門(mén)更好地配置資源，提高資產(chǎn)的綜合利用效率。這也與機(jī)構(gòu)改革中的減少和規(guī)范審批制度，減化辦事程序，轉(zhuǎn)變政府職能的趨勢(shì)相吻合。政府專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，有權(quán)對(duì)本部門(mén)內(nèi)的行政事業(yè)單位長(zhǎng)期閑置和低效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)有資產(chǎn)，集中調(diào)劑使用或有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)D(zhuǎn)讓收入可統(tǒng)籌安排，專(zhuān)項(xiàng)使用。在財(cái)政部門(mén)與占有行政事業(yè)資產(chǎn)的政府專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)之間的委托關(guān)系中，管理與治理同樣顯得重要，特別要加強(qiáng)重大事項(xiàng)的決策監(jiān)管，和內(nèi)外監(jiān)管制度的完善。

3.1.2舞弊假設(shè)的界定

由于行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購(gòu)置資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，而財(cái)政撥款時(shí)對(duì)單位資產(chǎn)的存量、變動(dòng)等情況不作為審查的內(nèi)容，造成不少單位從各自的利益出發(fā)，在資產(chǎn)購(gòu)置上熱衷于規(guī)模擴(kuò)張，存在隨意性乃至盲目性，片面追求“高精尖”，不斷更新設(shè)備，重復(fù)購(gòu)置，使大量尚能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài)，出現(xiàn)人為的浪費(fèi)現(xiàn)象。如何用好管好行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)，對(duì)于推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值將起到非常重要的作用。

從“出事點(diǎn)”進(jìn)而發(fā)現(xiàn)線索，事情的查處力度和決心。從完善監(jiān)督機(jī)制入手，監(jiān)督機(jī)制包括內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要是指現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部的制衡機(jī)制,即經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)的各個(gè)權(quán)力組織之間的權(quán)力分配。企業(yè)中的董事會(huì)、總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)之間的相互制衡機(jī)制主要表現(xiàn)有:董事會(huì)對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督,監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)和經(jīng)理的監(jiān)督。外部監(jiān)督包括政府監(jiān)督、所有者監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。從而杜絕舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。

嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)的有關(guān)制度,實(shí)行公開(kāi)招標(biāo),公平競(jìng)爭(zhēng),對(duì)于汽車(chē)等固定資產(chǎn)的維修及保險(xiǎn)等實(shí)行定點(diǎn)維修、保險(xiǎn)等制度。定期對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì):固定資產(chǎn)的購(gòu)置是否進(jìn)行政府采購(gòu);設(shè)備的購(gòu)置支出與國(guó)家撥款及固定資產(chǎn)增減是否匹配;創(chuàng)收收入是否及時(shí)入賬,其開(kāi)支用途是否合理合法;是否嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位票據(jù),制止多頭開(kāi)戶,實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算,堵塞賬外資金,防止國(guó)有資產(chǎn)流失。特別是對(duì)固定資產(chǎn)要定期進(jìn)行實(shí)地抽查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要嚴(yán)肅處理:對(duì)發(fā)現(xiàn)的各種違法、違紀(jì),損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的問(wèn)題,屬于單位內(nèi)部管理不嚴(yán)的,責(zé)令其限期整改;屬于單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人的,要根據(jù)性質(zhì)給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰,同時(shí)配合有關(guān)部門(mén)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分;對(duì)不按規(guī)定履行有關(guān)報(bào)批手續(xù)的,依法收繳其有關(guān)資產(chǎn)及所得收益。同時(shí),對(duì)檢查出來(lái)的重大典型問(wèn)題報(bào)呈有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),進(jìn)行公開(kāi)曝光,通報(bào)批評(píng),真正作到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。

3.2風(fēng)險(xiǎn)控制

3.2.1風(fēng)險(xiǎn)的確定指標(biāo)

行政事業(yè)單位的自由裁量權(quán)大小、財(cái)力控制力大小等

對(duì)于A中心單價(jià)500元以上，入固定資產(chǎn)賬戶；單價(jià)500元以下，入低值易耗品備查賬。

市級(jí)行政事業(yè)單位，可自行處置一定限額以下的資產(chǎn)(單價(jià)不超過(guò)5萬(wàn)元)，并報(bào)市級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)資辦備案。此限額為:

⑴市級(jí)行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在100萬(wàn)元(含)以下的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為5萬(wàn)元;

⑵市級(jí)行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在100萬(wàn)元一一300萬(wàn)元(含)的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為10萬(wàn)元;

⑶市級(jí)行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在300萬(wàn)元一一500萬(wàn)元(含)的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為15萬(wàn)元;

⑷市級(jí)行政事業(yè)單位年初固定資產(chǎn)總額在500萬(wàn)元以上的，年度內(nèi)固定資產(chǎn)自行處置最高限額為20萬(wàn)元。

⑸市級(jí)行政事業(yè)單位處置累計(jì)超過(guò)年度最高限額或單價(jià)超過(guò)5萬(wàn)元(含)的資產(chǎn)，應(yīng)報(bào)市級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)資辦審批。單價(jià)超過(guò)5萬(wàn)元(含)的資產(chǎn)，如專(zhuān)用設(shè)備、車(chē)輛等，不計(jì)入單位年度累計(jì)處置額。

3.2.2從賬目基礎(chǔ)管理上升到內(nèi)控制度基礎(chǔ)管理

以往的工作做法每年一至二次盤(pán)點(diǎn)，與賬面核對(duì)，采取的是事后控制。面對(duì)新形勢(shì)如何構(gòu)建內(nèi)部控制體系達(dá)到程序上的控制。

⑴規(guī)范單位治理結(jié)構(gòu)及議事規(guī)則

⑵審視內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確職責(zé)、權(quán)利和責(zé)任

⑶建立審批權(quán)限和授權(quán)機(jī)制

⑷保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和工作的獨(dú)立性

⑸通過(guò)各種渠道加強(qiáng)文化建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)法制教育

⑹內(nèi)部人員行為守則

⑺成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或指定適當(dāng)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控的建立實(shí)施及日常工作

3.2.3優(yōu)化投資風(fēng)險(xiǎn)管理

(1)要堅(jiān)持效益風(fēng)險(xiǎn)配比原則,在選擇投資方案時(shí),盡可能選擇風(fēng)險(xiǎn)較小的投資方案。

(2)第二,采取措施,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)主體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。一方面要增加產(chǎn)品品種,提高產(chǎn)品質(zhì)量,改進(jìn)生產(chǎn)工藝等；另一方面,可以組建企業(yè)集團(tuán)。通過(guò)聯(lián)合、兼并、改組,實(shí)現(xiàn)企業(yè)擴(kuò)張,增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(3)第三,加快國(guó)有投資體制的改革。不同性質(zhì)的項(xiàng)目應(yīng)有不同的審批程序。屬于鼓勵(lì)之列的項(xiàng)目,要下放審批權(quán)限；對(duì)于限制項(xiàng)目,則應(yīng)嚴(yán)格審批。

(4)第四,建立投資監(jiān)督約束機(jī)制。如:行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等,追究投資失誤及相關(guān)人員的責(zé)任。應(yīng)盡快推行重點(diǎn)項(xiàng)目的專(zhuān)家評(píng)議制,嚴(yán)格按照科學(xué)的程序進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估。從制度上杜絕“首長(zhǎng)工程”與盲目投資,使國(guó)有資產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)得到科學(xué)的防范。

3.3質(zhì)量控制

3.3.1人員管理

賬目與實(shí)物的交叉互動(dòng)、各方人員互相提供使用線索等。大力加強(qiáng)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)監(jiān)督檢查力度。嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)有關(guān)制度,實(shí)行公開(kāi)招標(biāo),公平競(jìng)爭(zhēng),對(duì)于汽車(chē)等固定資產(chǎn)的維修及保險(xiǎn)等實(shí)行定點(diǎn)維修、保險(xiǎn)等制度。定期對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行審計(jì):固定資產(chǎn)的購(gòu)置是否進(jìn)行政府采購(gòu);設(shè)備購(gòu)置支出與國(guó)家撥款及固定資產(chǎn)增減是否匹配;創(chuàng)收收入是否及時(shí)入賬,其開(kāi)支用途是否合理合法;是否嚴(yán)格控制行政事業(yè)單位票據(jù),制止多頭開(kāi)戶,實(shí)行預(yù)算內(nèi)、外資金綜合預(yù)算,堵塞賬外資金,防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

特別是對(duì)固定資產(chǎn)定期進(jìn)行實(shí)地抽查,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要嚴(yán)肅處理:對(duì)發(fā)現(xiàn)的各種違法、違紀(jì)損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的問(wèn)題,屬于單位內(nèi)部管理不嚴(yán)的,責(zé)令其限期整改;屬于單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)責(zé)任人的,要根據(jù)性質(zhì)給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰,同時(shí)配合有關(guān)部門(mén)給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。對(duì)不按規(guī)定履行有關(guān)報(bào)批手續(xù)的,依法收繳其有關(guān)資產(chǎn)及所得收益。同時(shí),對(duì)檢查出來(lái)的重大典型問(wèn)題報(bào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),進(jìn)行公開(kāi)曝光,通報(bào)批評(píng),真正作到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。

財(cái)政部門(mén)、行政單位及其工作人員，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行國(guó)有資產(chǎn)管理職責(zé)，依法維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整。

使國(guó)有資產(chǎn)管理工作規(guī)范化、科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化參照其他行業(yè),實(shí)行資格考試,持證上崗,加強(qiáng)繼續(xù)教育和證件年鑒工作。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)水平的培養(yǎng),使其盡快適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。對(duì)人員的培養(yǎng)要從兩個(gè)方面進(jìn)行,既要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培養(yǎng),使他們能夠適應(yīng)在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換條件下管理國(guó)有資產(chǎn)的需要,還要注意吸收新鮮血液,培養(yǎng)管理隊(duì)伍的新生力量,這也是加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理工作的根本。要強(qiáng)化業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí),包括國(guó)有資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)、財(cái)務(wù)管理和法律法規(guī)等內(nèi)容的學(xué)習(xí)。

3.3.2工作底稿、登記管理

企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)代表各級(jí)人民政府對(duì)占有、使用國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)實(shí)收資本等產(chǎn)權(quán)狀況進(jìn)行登記,依法確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系的行為。產(chǎn)權(quán)登記記載了企業(yè)實(shí)收資本中國(guó)有資本從占有、變動(dòng)到注銷(xiāo)的全過(guò)程,是實(shí)現(xiàn)“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的基本前提。它揭示了兩層含義:一是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是一種法律行為,其結(jié)果是以法律文件的形式表現(xiàn)出來(lái),具有法律效力并受法律保護(hù);二是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記是對(duì)國(guó)家取得所有權(quán)和授予企業(yè)、單位經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的兩方面的同時(shí)確認(rèn)。產(chǎn)權(quán)登記是依法確認(rèn)企業(yè)歸屬關(guān)系的法律憑證,也是企業(yè)的資信證明文件。產(chǎn)權(quán)登記是企業(yè)進(jìn)行改制、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、合并分立、對(duì)外投資等各項(xiàng)工作的前提。在完善“一物一卡”式底稿同時(shí)向“分類(lèi)分部門(mén)專(zhuān)題底稿”的轉(zhuǎn)變。

資產(chǎn)配置是事業(yè)單位按照國(guó)家的有關(guān)法規(guī)和制度規(guī)定的程序配置購(gòu)建和調(diào)配事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的行為。配置環(huán)節(jié)的管理方法涉及到資金的來(lái)源和資產(chǎn)購(gòu)建途徑兩個(gè)過(guò)程，主要包括了資產(chǎn)預(yù)算、政府采購(gòu)、行政調(diào)配，內(nèi)部有償使用等方式。資產(chǎn)使用是事業(yè)單位使用國(guó)有資產(chǎn)提供公共產(chǎn)品以及將事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)用于出租、出借等“非轉(zhuǎn)經(jīng)”行為的過(guò)程。資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的管理方法包括建立賬冊(cè)、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)維護(hù)、資產(chǎn)報(bào)告等。資產(chǎn)處置是公共部門(mén)將占用的事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)依法依規(guī)轉(zhuǎn)讓、出售、報(bào)廢或捐贈(zèng)，從而注銷(xiāo)產(chǎn)權(quán)的行為。

征求產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)意見(jiàn)，為做好產(chǎn)權(quán)登記管理打好基礎(chǔ)。然后對(duì)各種問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)梳理，研究制定具體對(duì)策和解決辦法，確定管理原則和工作程序，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任。最后區(qū)分不同情況，分類(lèi)處理各類(lèi)實(shí)際問(wèn)題，確保國(guó)有資產(chǎn)安全、完整。具體做法可從以下幾方面著手：

（1）市直機(jī)關(guān)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收益統(tǒng)一收繳至市財(cái)政局，納入專(zhuān)戶管理，實(shí)行“收支兩條線”。

（2）按人均19平方米標(biāo)準(zhǔn)重新核定各單位辦公用房面積，富余辦公用房由市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局收回統(tǒng)一管理，調(diào)余補(bǔ)缺。

（3）對(duì)涉及法律糾紛的房產(chǎn)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，掌握債權(quán)債務(wù)情況，指定專(zhuān)人與市法制局一起調(diào)查取證，參與案件訴訟過(guò)程，代表市政府行使資產(chǎn)所有者權(quán)利，最大限度地爭(zhēng)取利益、減少損失。

（4）對(duì)各單位所辦社團(tuán)組織和未脫鉤企業(yè)無(wú)償占用的房產(chǎn)一律予以清退或按規(guī)定收取租金。

（5）對(duì)未結(jié)算的房地產(chǎn)項(xiàng)目，責(zé)成原建設(shè)單位限期結(jié)算；因增加建筑面積或更改設(shè)計(jì)方案而欠付工程款、地價(jià)款的項(xiàng)目，由資產(chǎn)管理部門(mén)分類(lèi)核實(shí)后上報(bào)市政府。

（6）與市消防局進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，對(duì)一些建設(shè)時(shí)間較早、消防安全設(shè)施不符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的建筑物，按照既不違反規(guī)定又有利于加強(qiáng)管理的原則，共同研究解決辦法。

（7）對(duì)一些確因客觀原因不能出具消防驗(yàn)收證明或涉及法律糾紛暫無(wú)法辦理房地產(chǎn)證的物業(yè)，由市國(guó)土規(guī)劃部門(mén)先予凍結(jié)，待問(wèn)題解決后再予辦理。

3.3.3資產(chǎn)報(bào)告管理

除了正式報(bào)告外，還包括專(zhuān)報(bào)、分類(lèi)使用建議書(shū)等有重要作用的專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告。

各單位在資產(chǎn)實(shí)際使用過(guò)程中，應(yīng)明確資產(chǎn)保全責(zé)任，增強(qiáng)資產(chǎn)保全的責(zé)任心。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理，是保障國(guó)有資產(chǎn)完整、防止流失的一個(gè)重要方面，也是預(yù)防資產(chǎn)消失的一道門(mén)坎。加強(qiáng)資產(chǎn)處置管理的根本著力點(diǎn)是強(qiáng)化使用者的使用責(zé)任，從而遏制輕易進(jìn)行資產(chǎn)處置的沖動(dòng)。對(duì)機(jī)關(guān)行政單位報(bào)廢的固定資產(chǎn)，對(duì)屬于達(dá)到使用年限，自然磨損而失去使用價(jià)值需要報(bào)廢的一般固定資產(chǎn)，可由使用單位報(bào)主管的資產(chǎn)管理部門(mén)，主管部門(mén)根據(jù)法定使用年限做出處理；對(duì)大型、精密的貴重設(shè)備、儀器因技術(shù)進(jìn)步、不可避免的其他因素造成的報(bào)廢，由使用單位報(bào)資產(chǎn)主管部門(mén)組織技術(shù)部門(mén)鑒定后處理。處置價(jià)格必須經(jīng)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的認(rèn)定后，組織公開(kāi)的拍賣(mài)競(jìng)價(jià)活動(dòng)方可最終確定處置價(jià)格。資產(chǎn)處置的收入作為資產(chǎn)殘值收入納入資產(chǎn)的建造基金實(shí)行統(tǒng)一管理。要建立固定資產(chǎn)健全損壞賠償制度。對(duì)造成固定資產(chǎn)損壞、損失和浪費(fèi)的要追究責(zé)任，區(qū)別情況做出處理。屬于責(zé)任事故造成的損失，應(yīng)由過(guò)失人予以部分或全部賠償。

加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)管理，使國(guó)有資產(chǎn)保值增值。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，真正落實(shí)內(nèi)部投資，實(shí)物資產(chǎn)管理等各項(xiàng)制度和崗位責(zé)任制度，防止投資決策失誤造成的重大資產(chǎn)損失，防止超預(yù)算或預(yù)算外采購(gòu)造成的人為閑置和積壓，防止在資產(chǎn)管理的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)失控，造成資產(chǎn)毀損或流失等。建立資產(chǎn)損失責(zé)任認(rèn)定、追究、賠償制度。

行政事業(yè)單位按照配置標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置資產(chǎn)的，凡是納入政府采購(gòu)范圍的，必須按照《政府采購(gòu)法》實(shí)行政府采購(gòu)。實(shí)行政府采購(gòu)可以降低采購(gòu)成本，提高財(cái)政資金的使用效率，有利于廉政建設(shè)。無(wú)論是財(cái)政部門(mén)還是相關(guān)的職能部門(mén)以及行政事業(yè)單位,都應(yīng)樹(shù)立收支管并重、以支促收、以管減支的觀念。要像重視收入一樣,重視財(cái)政開(kāi)支和國(guó)有資產(chǎn)管理,加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理,減少財(cái)政的各項(xiàng)支出。

（1）建立健全包括清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)報(bào)告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度,嚴(yán)格按章辦事,規(guī)范資產(chǎn)管理行為。

（2）建立對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的臺(tái)賬和報(bào)表制度,對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的負(fù)債率、風(fēng)險(xiǎn)程度、不良資產(chǎn)、獲利能力等質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

（3）建立非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的審批、有償使用以及收益分配制度,按規(guī)定收取占用費(fèi),提足折舊,以對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益應(yīng)納入單位綜合預(yù)算、統(tǒng)一管理。

3.3.4管理手段

事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理包括行政管理手段、法律管理手段和經(jīng)濟(jì)(價(jià)值)管理手段。

行政管理建立在政府公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，主要是通過(guò)政府的行政指令實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，其管理具有單向性，強(qiáng)制性。

法律管理建立在完善的法律制度體系的基礎(chǔ)上，其主要的特點(diǎn)就是通過(guò)對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的制定嚴(yán)密的法律規(guī)章制度，并且配有高效的執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)監(jiān)管，比行政管理具有更大的強(qiáng)制性與權(quán)威性。

經(jīng)濟(jì)(價(jià)值)管理建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律，通過(guò)確立資產(chǎn)占用者的獨(dú)立主體地位，明確管理者主體的職責(zé)，尊重主體的利益，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)效率最大化。

第四章總結(jié)及建議

4.1進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體系，使其操作更制度化、規(guī)范化

上海模式——政府委托授權(quán)管理即推行“國(guó)有資產(chǎn)委托監(jiān)管制度”[4]。

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)建立有效地監(jiān)督管理機(jī)制，按照行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理實(shí)施辦法進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)管理、實(shí)行行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用責(zé)任制，將資產(chǎn)使用責(zé)任落實(shí)到資產(chǎn)使用部門(mén)和人員，建立固定資產(chǎn)登記卡，并建立健全產(chǎn)權(quán)登記制度"保管制度和損失賠償制度，嚴(yán)格國(guó)有資產(chǎn)處置審批程序及權(quán)限，規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)劑和拍賣(mài)制度，加大資產(chǎn)調(diào)劑使用力度，促使資產(chǎn)合理流動(dòng)，提高使用效率，對(duì)造成資產(chǎn)閑置浪費(fèi)和化公為私的相關(guān)人員追究責(zé)任、建立堅(jiān)持資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，圍繞財(cái)政工作中心，按照“政事分開(kāi)、管辦分離、分類(lèi)管理”的要求，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督，界定各種資產(chǎn)的性質(zhì)、范圍和分類(lèi)，明確資產(chǎn)的管理者和職責(zé)，建立資產(chǎn)審計(jì)、登記制度，使得行政事業(yè)性資產(chǎn)管理有規(guī)可循、有法可依。

4.2加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)，包括：政策評(píng)價(jià)、成本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等

加強(qiáng)指標(biāo)體系建設(shè)，提高行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理質(zhì)效的建議

為充分發(fā)揮A中心國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)有的作用，加強(qiáng)資產(chǎn)基礎(chǔ)核算工作，不斷提高資產(chǎn)使用效益，規(guī)避行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，應(yīng)該從三方面提高行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理質(zhì)效。[5]

4.2.1以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)提高核算質(zhì)量

（1）真實(shí)準(zhǔn)確反映A中心資產(chǎn)價(jià)值，提高長(zhǎng)期持續(xù)能力的需要。而權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府部門(mén)擁有的各種資源如建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施等各種固定資產(chǎn)、存貨都能得到清楚反映，對(duì)財(cái)政支出區(qū)分經(jīng)常支出與資本支出，對(duì)各類(lèi)固定資產(chǎn)計(jì)提折舊，可以充分了解這些資源的狀況和使用效率，從而提高公共資源的配置效率，有利于政府部門(mén)進(jìn)行合理的長(zhǎng)期決策，提高政府的持續(xù)能力。

（2）全面、準(zhǔn)確反映政府負(fù)債，提高防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)能力的需要。而權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)能夠確認(rèn)和計(jì)量上述所有的負(fù)債，而不管當(dāng)年是否有現(xiàn)金支付，從而真實(shí)、全面地反映政府的債務(wù)狀況，提高政府防范負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（3）適應(yīng)國(guó)庫(kù)單一賬戶制度、政府采購(gòu)制度等改革，提供真實(shí)預(yù)算信息的需要。預(yù)算會(huì)計(jì)在核算上出現(xiàn)了許多新情況，收付實(shí)現(xiàn)制的局限性凸顯，引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制的要求逐漸強(qiáng)烈。

（4）適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)換，建設(shè)績(jī)效政府的需要。權(quán)責(zé)發(fā)生制收支確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)將重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)向結(jié)果，權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)可提供完整的政府信息，對(duì)提供的產(chǎn)品、服務(wù)與成本、費(fèi)用進(jìn)行配比，有助于立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾評(píng)價(jià)履行職能的狀況及工作效率。

4.2.2以權(quán)責(zé)發(fā)生制作為核算基礎(chǔ)的對(duì)策建議

從理論上來(lái)講，完全的收付實(shí)現(xiàn)制和完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制并非是對(duì)立的選擇，它們只是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)的兩個(gè)極值。在兩個(gè)極值范圍內(nèi)，可以進(jìn)行多種調(diào)整，或不同程度的應(yīng)用，即可以采用修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制、修正的收付實(shí)現(xiàn)制。關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)一個(gè)最佳的路徑，既能充分發(fā)揮權(quán)責(zé)發(fā)生制的長(zhǎng)處，同時(shí)又能利用收付實(shí)現(xiàn)制固有的優(yōu)勢(shì)。

區(qū)分經(jīng)營(yíng)性支出和資本性支出。目前建立在收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)上的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏可信性和說(shuō)服力，這是政府效率低下的一個(gè)重要原因。現(xiàn)在進(jìn)行徹底改革的條件還不成熟，因此作為前期準(zhǔn)備，我們可以先將容易區(qū)分的經(jīng)營(yíng)性支出和資本性支出加以區(qū)分，這樣可以使得政府部門(mén)的期間成本基本得以保證，考核的依據(jù)不至于偏離實(shí)際過(guò)大。。建議先對(duì)這部分資產(chǎn)進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，采用附表的形式單獨(dú)表述。在附表中一方面對(duì)資本性支出進(jìn)行成本核算，另一方面可以對(duì)其中的房屋、建筑物、交通工具等固定資產(chǎn)計(jì)提折舊和進(jìn)行修理費(fèi)用預(yù)提等權(quán)責(zé)發(fā)生制處理。由于政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)性職能使得計(jì)提的折舊不能向企業(yè)一樣得到收入的補(bǔ)償，為了避免政府赤字，需要從稅收或舉債方面來(lái)對(duì)計(jì)提折舊而增加的支出進(jìn)行適當(dāng)?shù)膹浹a(bǔ)。由于固定資產(chǎn)的修理費(fèi)用不是每年發(fā)生的，但集中發(fā)生修理的年度會(huì)帶來(lái)當(dāng)年的收支結(jié)余大大減少，造成各年度間收支的大幅波動(dòng)，為此在附表中對(duì)修理費(fèi)用采用待攤或者預(yù)提的方法進(jìn)行處理，既確保固定資產(chǎn)維修所需的資金，又解決了期間成本的配比問(wèn)題。

完善信息公開(kāi)制度。縱觀世界各國(guó)政府改革的歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)政府的行政改革往往是和政府信息化的發(fā)展同步進(jìn)行的，政府行政改革必然要求政府信息資源管理發(fā)生相應(yīng)變化，即要求政府資源要共建、共享，建立政府信息公開(kāi)制度。這種制度是社會(huì)公眾民主意識(shí)和權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的必然結(jié)果，同時(shí)也是政府為提高自身執(zhí)政能力、增強(qiáng)公信力而必然采取的措施。

4.2.3分類(lèi)運(yùn)作：新型行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式的運(yùn)行規(guī)則

對(duì)行政事業(yè)性資產(chǎn)合理劃分的基礎(chǔ)，由專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)具體進(jìn)行的，根據(jù)資產(chǎn)的不同類(lèi)型采用的不同的管理手段和方式。分類(lèi)運(yùn)作則在于管活資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的使用效率，促進(jìn)行政事業(yè)性資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度在資源配置上“流轉(zhuǎn)順暢”的要求。根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)交易或資產(chǎn)流動(dòng)的前提是產(chǎn)權(quán)主體明確，邊界清晰。

由于目前我國(guó)尚處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府公共服務(wù)體系正在建立，政府過(guò)多地介入了應(yīng)由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，同時(shí)本該由政府盡責(zé)的公共服務(wù)領(lǐng)域卻亟待完善或尚未到位。如環(huán)境和文物保護(hù)，社會(huì)保障，公益性服務(wù)，城市和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，等等。以上二者共同造成了行政事業(yè)性資產(chǎn)邊界不清，資產(chǎn)和管理運(yùn)作難。同時(shí)，隨著科技的進(jìn)步和公共服務(wù)需求的變化，行政事業(yè)性資產(chǎn)的性質(zhì)也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的改變，一些屬于公益性質(zhì)的資產(chǎn)會(huì)向非公益轉(zhuǎn)變，同樣一些屬于非公益性質(zhì)的資產(chǎn)也會(huì)因環(huán)境或資源條件變化向公益性轉(zhuǎn)變。因此，要結(jié)合行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革，以及公共需求的變化，合理劃分行政事業(yè)單位資產(chǎn)邊界，按照資產(chǎn)與公共服務(wù)的密切程度不同，對(duì)不同類(lèi)型資產(chǎn)進(jìn)行不同的管理與運(yùn)作，推動(dòng)行政事業(yè)性資源在社會(huì)范圍內(nèi)的有效配置。

從行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀來(lái)看，目前我國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理模式大致可分為三種：即資源型的管理模式，資產(chǎn)型的管理模式，資本型的管理模式。

（1）資源型的管理模式。這種管理模式的特點(diǎn)是管理分散，使用無(wú)償，處置隨意，分配不均，表現(xiàn)出來(lái)的是管理沒(méi)有主體，松散而無(wú)序，只有自然的損耗。這種管理模式必然導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)和流失，導(dǎo)致資產(chǎn)分配和占有不公。

（2）資產(chǎn)型的管理模式。這種管理模式以資產(chǎn)的安全完整為中心，在經(jīng)政府部門(mén)產(chǎn)權(quán)界定后，由政府部門(mén)和有關(guān)單位之間簽訂委托管理協(xié)議，將這部分資產(chǎn)的占有權(quán)和處置權(quán)授予事業(yè)單位使用，并通過(guò)建立委托監(jiān)管責(zé)任制，實(shí)行單位領(lǐng)導(dǎo)人全面負(fù)責(zé)制。在這種管理模式中有代表性的是上海模式和深圳模式。

（3）資本型的管理模式。資本型管理模式的特點(diǎn)是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，原來(lái)所謂公益性的資產(chǎn)早已作為生產(chǎn)的要素、市場(chǎng)的要素進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。既然可以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，就可以實(shí)行資本化運(yùn)作，因?yàn)橘Y本的本性就是要在運(yùn)動(dòng)中保值、增值。這種模式通過(guò)現(xiàn)代的企業(yè)制度進(jìn)一步明晰了產(chǎn)權(quán)，改變了過(guò)去國(guó)有資產(chǎn)名義上是國(guó)家所有，實(shí)際上是部門(mén)所有，扭轉(zhuǎn)了國(guó)有資產(chǎn)變相改變用途和失去監(jiān)控的局面所造成的惡劣影響。

從以上三種管理模式可以看出，資源型的管理模式著重于物資的使用價(jià)值，造成了資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)和流失，這種管理模式與我國(guó)的公共財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相符合。

資產(chǎn)型管理模式的特點(diǎn)是以產(chǎn)權(quán)管理為核心，按公共財(cái)政理論與框架的要求，建立行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制。明確行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸政府，按照宏觀管理與微觀管理相結(jié)合、資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行分級(jí)授權(quán)管理，并將國(guó)有資產(chǎn)管理納入法制軌道，通過(guò)建章立制，明確各職能部門(mén)承擔(dān)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職責(zé)。同時(shí)，十分重視國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中的組織協(xié)調(diào)，保障各項(xiàng)工作落到實(shí)處。我們可以通過(guò)建立分級(jí)授權(quán)的事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體系，明確各級(jí)資產(chǎn)管理者之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系是核心；建立科學(xué)、民主的事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)形成、使用、處置機(jī)制是關(guān)鍵；加強(qiáng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理法制建設(shè)，建立和完善資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制是保障。

4.3建立資產(chǎn)管理信息化水平

2006年在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，財(cái)政部將開(kāi)發(fā)建立全國(guó)行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。以資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)為依據(jù)，同時(shí)實(shí)時(shí)錄入行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)增減變動(dòng)情況，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立起中央與地方、財(cái)政部門(mén)與主管部門(mén)和行政事業(yè)單位之間的國(guó)有資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理信息平臺(tái)，以全面、及時(shí)掌握行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)從入口、使用到出口等各個(gè)環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)管理，提高行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息化水平。

國(guó)有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)優(yōu)點(diǎn)明顯。

首先，能夠?qū)崿F(xiàn)本單位國(guó)有資產(chǎn)的層次化和集中化管理，簡(jiǎn)化國(guó)有資產(chǎn)管理工作流程，有效提高國(guó)有資產(chǎn)管理效率，同時(shí)大大降低管理成本減少財(cái)政開(kāi)支。

其次，國(guó)有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理的陽(yáng)光工程，通過(guò)管理審計(jì)和跟蹤監(jiān)督等有效降低或消除行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理過(guò)程中的非客觀因素影響，保證國(guó)有資產(chǎn)管理的流程化、科學(xué)化、規(guī)范化，有效防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

最后，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)能夠加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理和監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置或浪費(fèi)國(guó)有資產(chǎn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)劑或調(diào)配。優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置和分布提高國(guó)有資產(chǎn)的利用率，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

具體實(shí)施：

⑴構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

行政事業(yè)單位需要建立內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以滿足國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)管理所需要的內(nèi)部辦公和互聯(lián)審批的需要。該平臺(tái)形式上可以看作行政事業(yè)單位內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)辦公系統(tǒng)用戶，主要來(lái)自單位領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)以及單位員工還包括附屬營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)以及非轉(zhuǎn)經(jīng)單位的部門(mén)及人員。主要功能可以劃分為日常辦公（可以包括郵件、日程、計(jì)劃等）、內(nèi)部流程管理（可以使用工作流管理或者政務(wù)流程管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)）、文電、檔案管理及互聯(lián)審批等。

⑵建立行政事業(yè)單位國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)

行政事業(yè)單位國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的建立對(duì)應(yīng)于國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)管理相關(guān)信息的采集和整理過(guò)程。該數(shù)據(jù)庫(kù)將涵蓋行政事業(yè)單位中與國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)管理相關(guān)的行政事業(yè)單位信息、房屋及建筑物信息、土地信息、車(chē)輛信息、資產(chǎn)出租、出借信息、資產(chǎn)調(diào)配、調(diào)劑信息、國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)收益信息、國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)相關(guān)法律、法規(guī)和政策等信息。

⑶行政事業(yè)單位國(guó)有專(zhuān)項(xiàng)資產(chǎn)管理系統(tǒng)需要在切臺(tái)業(yè)務(wù)需求的前提下需要充分保證安全，從物理、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用系統(tǒng)等多個(gè)方面建立先進(jìn)、穩(wěn)定、可靠的安全體系，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)安全制度建設(shè)、實(shí)施安全教育和培訓(xùn)。根據(jù)行政事業(yè)單位用戶的特點(diǎn)，還要求系統(tǒng)具有門(mén)戶展現(xiàn)功能，滿足個(gè)性化、集成、交互的功能。要求界面應(yīng)盡量簡(jiǎn)單、友好操作方便，保證可用性、易用性；該系統(tǒng)還需要具有很好的集成性能以集成目前行政事業(yè)單位已經(jīng)實(shí)施的軟件、系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)等保護(hù)已有投資，避免投資浪費(fèi)。

⑷非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)信息化管理具有非常重要的意義，也是國(guó)內(nèi)外重要的成功經(jīng)驗(yàn)。信息化建設(shè)能夠提高國(guó)有資產(chǎn)管理效率:有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置或浪費(fèi)國(guó)有資產(chǎn)等問(wèn)題，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的調(diào)劑或調(diào)配;可以優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置和分布，提高國(guó)有資產(chǎn)的利用率;有利于保證國(guó)有資產(chǎn)的安全。但是，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)應(yīng)切合實(shí)際，根據(jù)各地信息化建設(shè)現(xiàn)狀和國(guó)有資產(chǎn)管理、財(cái)政管理、分級(jí)授權(quán)等不同情況，選擇符合各地特點(diǎn)、滿足實(shí)際需求的國(guó)有資產(chǎn)竹理信息化建設(shè)方案。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的信息、化建設(shè)般要經(jīng)過(guò)規(guī)劃、招標(biāo)、研發(fā)、實(shí)施、服務(wù)等階段。其中:規(guī)劃階段要根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)改革思路，制定出符合滿足實(shí)際需要的、全面細(xì)致的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)處理信息化建設(shè)規(guī)劃，可以為年度規(guī)劃或者跨年度規(guī)劃;招標(biāo)階段是非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)單位根據(jù)規(guī)劃項(xiàng)目和進(jìn)度，對(duì)規(guī)劃中涉及的一個(gè)或者多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，選擇適當(dāng)?shù)姆桨柑峁┥獭⑾到y(tǒng)提供商、服務(wù)提供商;研發(fā)階段卞要是根據(jù)系統(tǒng)方案，研究、開(kāi)發(fā)、交付符合要求的軟件或系統(tǒng):實(shí)施階段一般由系統(tǒng)提供商輔助完成，實(shí)施階段包括試驗(yàn)環(huán)境實(shí)施和運(yùn)行環(huán)境實(shí)施，對(duì)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)解決;服務(wù)階段指的是系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)階段，該階段工作可以由專(zhuān)業(yè)的服務(wù)提供商完成，也可以委托系統(tǒng)提供商完成，目前采用后者較多一些，主要原因是當(dāng)出現(xiàn)新的需求時(shí)，系統(tǒng)服務(wù)商能夠比較容易地修改、實(shí)施和交付。

4.4真正將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體系的成果落到實(shí)處，為工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)提供依據(jù)

4.4.1管理體制不順

長(zhǎng)期以來(lái)，由于一直沒(méi)有很好地解決由誰(shuí)管理、如何管理以及按照什么原則管理等問(wèn)題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制不順。原因主要有：

⑴管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，在宏觀管理層面上，有些行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的宏觀管理部門(mén)是財(cái)政部門(mén)，而有些單位則是國(guó)資部門(mén)，在微觀管理方面，許多單位沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)管理部門(mén)或?qū)Ｂ氋Y產(chǎn)管理人；

⑵管理職責(zé)不清、職能交叉，財(cái)政部門(mén)與國(guó)資部門(mén)的管理權(quán)限不清，單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清等；

⑶“條、塊分割”造成管理脫節(jié)，一些行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實(shí)行“條條管理”，而財(cái)務(wù)又實(shí)行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理的脫節(jié)，造成各地方各部門(mén)各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國(guó)家關(guān)于行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行；

⑷觀念認(rèn)識(shí)上的偏差，長(zhǎng)期以來(lái)“重錢(qián)輕物”的管理觀念導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的相對(duì)落空。

4.4.2管理機(jī)制不健全

缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效的管理機(jī)制，也是目前我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在問(wèn)題的重要根源之一。1、在資產(chǎn)形成與配置方面存在的主要問(wèn)題：財(cái)政預(yù)算軟約束，財(cái)產(chǎn)配備無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，資金來(lái)源渠道的多樣性以及缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購(gòu)制度和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)購(gòu)置方面較為嚴(yán)重的浪費(fèi)甚至腐敗；2、在資產(chǎn)使用方面存在的問(wèn)題：由于缺乏嚴(yán)格的、規(guī)范的、先進(jìn)的管理手段，導(dǎo)致資產(chǎn)使用效率普遍較低；3、在財(cái)產(chǎn)處置方面存在的問(wèn)題：由于缺乏規(guī)范的資產(chǎn)處置程序，導(dǎo)致處置過(guò)程的隨意性與資產(chǎn)浪費(fèi)及流失。

從整個(gè)社會(huì)范圍來(lái)講,無(wú)形資產(chǎn)的增值潛力日益受到肯定，但對(duì)它的關(guān)注還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,更遑論行政事業(yè)單位。當(dāng)然，這也與無(wú)形資產(chǎn)在確認(rèn)、和計(jì)量上的復(fù)雜性大有關(guān)聯(lián)。行政事業(yè)單位的無(wú)形資產(chǎn)工作應(yīng)該說(shuō)還處于一個(gè)摸索和試驗(yàn)的階段。

(1)進(jìn)一步提高無(wú)形資產(chǎn)管理意識(shí)。在現(xiàn)階段，提高無(wú)形資產(chǎn)管理意識(shí)，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的無(wú)形資產(chǎn)管理意識(shí)是當(dāng)務(wù)之急，這樣才能使無(wú)形資產(chǎn)的工作得到應(yīng)有的重視和加強(qiáng)。

(2)明確無(wú)形資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。無(wú)形資產(chǎn)的界定和產(chǎn)權(quán)的明晰是無(wú)形資產(chǎn)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ),也是最復(fù)雜的一個(gè)環(huán)節(jié)。巴魯•列弗認(rèn)為可以產(chǎn)生無(wú)形資產(chǎn)的來(lái)源主要有三種：發(fā)明創(chuàng)造（創(chuàng)新活動(dòng)）、組織實(shí)踐和人力資本。

(3)建立健全無(wú)形資產(chǎn)管理制度。無(wú)形資產(chǎn)種類(lèi)很多，且不具有獨(dú)立的物質(zhì)實(shí)體，各主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)家《專(zhuān)利法》、《商標(biāo)法》等法律、法規(guī)，結(jié)合各部門(mén)的不同實(shí)際情況，從日常管理，乃至系統(tǒng)開(kāi)發(fā)無(wú)形資產(chǎn)的長(zhǎng)期規(guī)劃，形成一套適合行政事業(yè)單位的管理制度，以保護(hù)、培育、發(fā)展國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)。包括科學(xué)界定無(wú)形資產(chǎn)的種類(lèi)、名稱，采取何種計(jì)量方法，日常管理、使用、評(píng)估、變動(dòng)制度等等。要加強(qiáng)對(duì)無(wú)形資產(chǎn)的日常專(zhuān)項(xiàng)管理。要做到專(zhuān)人管理，專(zhuān)人負(fù)責(zé)。建立國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)項(xiàng)目登記制度。對(duì)各單位擁有的無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清理，查清存量，該補(bǔ)登記的要補(bǔ)登記，該重新估價(jià)入賬的要重新估價(jià)。

(4)要加強(qiáng)無(wú)形資產(chǎn)使用、轉(zhuǎn)讓中的管理。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，某些事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)市場(chǎng)化的增強(qiáng)，無(wú)形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓使用日益頻繁。當(dāng)不涉及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)，應(yīng)減少行政手段，逐步采用市場(chǎng)手段，按照無(wú)形資產(chǎn)價(jià)值合理收費(fèi)。目前無(wú)形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓大多采用場(chǎng)外協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式，轉(zhuǎn)讓定價(jià)還存在法律空白，政策處于真空期，不少人把這看作是絕好的掘金機(jī)會(huì)。因此凡無(wú)形資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)時(shí)，特別是在與非公有主體合資、合作過(guò)程中，涉及無(wú)形資產(chǎn)的處置時(shí)，須加強(qiáng)無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估工作。無(wú)形資產(chǎn)的評(píng)估結(jié)果報(bào)財(cái)政部門(mén)審核，使無(wú)形資產(chǎn)的入股、作價(jià)能有一個(gè)科學(xué)的依據(jù)。

4.4.3管理制度不完善

管理制度不健全，缺乏法律規(guī)范與強(qiáng)有力的政策指導(dǎo)，法律與政策滯后于財(cái)產(chǎn)管理實(shí)踐，是目前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理存在諸多問(wèn)題的主要原因之一。

⑴資產(chǎn)會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，賬簿設(shè)置不齊全，帳外資產(chǎn)數(shù)量大，管理缺乏有效的約束機(jī)制，資產(chǎn)損失現(xiàn)象嚴(yán)重，如一些單位在會(huì)計(jì)核算時(shí)，將購(gòu)置固定資產(chǎn)直接從費(fèi)用重列支，未計(jì)入固定資產(chǎn)，或?qū)⒕栀?zèng)及無(wú)償調(diào)入的資產(chǎn)不進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，固定資產(chǎn)明細(xì)賬設(shè)置不完整或沒(méi)有設(shè)置明細(xì)賬的現(xiàn)象很普遍，總賬與明細(xì)賬不相符，形成了大量的帳外資產(chǎn)，導(dǎo)致單位國(guó)有資產(chǎn)家底不清，無(wú)法驗(yàn)證資產(chǎn)的真實(shí)性、完整性；

⑵國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督不到位，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓、出售、處置、變賣(mài)等活動(dòng)中普遍存在著沒(méi)有按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)請(qǐng)國(guó)家管理部門(mén)審批，也沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的資產(chǎn)評(píng)估工作，而多半是雙方協(xié)商，私下交易，使國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)脫離了國(guó)家監(jiān)督，私自低價(jià)轉(zhuǎn)讓、出售、變賣(mài)和處置國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)中國(guó)家權(quán)益被侵蝕，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失；

⑶“非轉(zhuǎn)經(jīng)”國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置，管理缺位

在實(shí)際工作中，很多單位的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”沒(méi)有按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、審批手續(xù)，投資方和接受投資方的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，以投代管，只投不管，無(wú)人對(duì)資產(chǎn)安全完整真正負(fù)責(zé)，造成產(chǎn)權(quán)虛置，管理缺位；

⑷管理隊(duì)伍不整齊，有逐漸萎縮之勢(shì)，多數(shù)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理都是由財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)兼管，管得很不到位，有的單位由于領(lǐng)導(dǎo)不重視，基本屬于棄管狀態(tài)；

管理執(zhí)法不嚴(yán)格，盡管?chē)?guó)家《刑法》明確規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)流失有罪，要給責(zé)任人刑事處罰的法律條文，但國(guó)有資產(chǎn)流失一直很?chē)?yán)重，絕大多數(shù)責(zé)任人卻很少受到應(yīng)有的處罰。

和其他行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有許多類(lèi)似之處，分析它們的管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革具有一定的借鑒意義。

4.4.4真正將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體系的成果落到實(shí)處，為工作業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)提供依據(jù)

根據(jù)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的政府財(cái)產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，形成科學(xué)、使用合理、處置優(yōu)化、監(jiān)督公正、管理高效的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

它是與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政不僅承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品的功能，還直接介入國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，參與各種贏利性投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。與此相應(yīng)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)不僅是國(guó)家提供公共產(chǎn)品的物質(zhì)手段，也是國(guó)家參與贏利性投資的物質(zhì)基礎(chǔ)之一。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的基本要求，我們所設(shè)想的新型行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，將在保留原有行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的合理因素的基礎(chǔ)上，一方面改革原有體制下資產(chǎn)所有者、管理者、使用者責(zé)權(quán)利不清等一系列不合理現(xiàn)象；另一方面借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，以公共預(yù)算為主要渠道配置行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，從而形成我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新型行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

它是與公共財(cái)政密切相關(guān)的資產(chǎn)管理體制。也就是說(shuō)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)只能作為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的物質(zhì)手段，而不能介入市場(chǎng)有效的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。與此相應(yīng)，現(xiàn)有行政事業(yè)單位的外延必須重新界定，部分事業(yè)單位必須被剝離出公共支出體系；成為自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)單位。因?yàn)樵谏鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有相當(dāng)一部分現(xiàn)有的事業(yè)活動(dòng)項(xiàng)目，可以按企業(yè)方式經(jīng)營(yíng)并獲得市場(chǎng)平均利潤(rùn)率，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效地配置這部分社會(huì)資源。根據(jù)公共財(cái)政理論，這部分活動(dòng)不應(yīng)由公共財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)，相應(yīng)此事業(yè)單位應(yīng)不再納入政府的公共支出體系。

它是一套系統(tǒng)的完整的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，不僅包括行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置，而且涵蓋了從資產(chǎn)形成、使用到處置的全過(guò)程資產(chǎn)管理制度；此外還涉及與行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)的監(jiān)督機(jī)制的建立、管理人才的培養(yǎng)等一系列相關(guān)問(wèn)題。

4.4.5以制度手段為約束提高國(guó)有資產(chǎn)管理質(zhì)效

⑴嚴(yán)格貫徹落實(shí)《兩個(gè)辦法》相關(guān)規(guī)定

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理遵循資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的原則、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的原則。實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。上述辦法從管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、資產(chǎn)配置及使用、處置、清查、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、監(jiān)督、檢查、糾紛調(diào)處、法律責(zé)任等方面對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理作了統(tǒng)一規(guī)定，這是加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的法律規(guī)范，各級(jí)各類(lèi)行政事業(yè)單位必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。

⑵堅(jiān)持資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理工作相結(jié)合

部門(mén)管理的職責(zé)、任務(wù)、方法、手段千差萬(wàn)別，資產(chǎn)管理的運(yùn)行及管理各不相同，但行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠財(cái)政撥款卻是相同的。因此，有必要根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合部門(mén)行政管理、事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)及需要，建立各部門(mén)、各單位資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，監(jiān)督資產(chǎn)合理配置，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，并健全國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效考核機(jī)制、獎(jiǎng)罰機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用效益全面提高。

⑶建立相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)制強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)督管理，嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)工作，是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理納入法制管理的基礎(chǔ)。

建立健全并執(zhí)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)預(yù)算、購(gòu)建、登記、保管、使用、處置制度。建立資產(chǎn)賬表，對(duì)資產(chǎn)實(shí)物進(jìn)行分類(lèi)，及時(shí)、準(zhǔn)確地記錄資產(chǎn)的結(jié)存、增減、分布等情況。建立并執(zhí)行非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的審批、有償使用及分配制度。建立健全并執(zhí)行資產(chǎn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、損失賠償和資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)的報(bào)告制度，并完善國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核體系。建立健全行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、政府公共資源、無(wú)形資產(chǎn)及其他存量資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)、綜合利用、監(jiān)督審計(jì)、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，以彌補(bǔ)公共事業(yè)投資不足，拓寬資金渠道。

4.4.6加強(qiáng)行政監(jiān)督和法律監(jiān)督

行政監(jiān)督和法律監(jiān)督是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)經(jīng)營(yíng)者行為的重要監(jiān)督約束。行政監(jiān)督的主體是各級(jí)政府，而且主要是政府法律法令和政策法規(guī)的約束。加強(qiáng)行政監(jiān)督，關(guān)鍵是要健全法制。

法制是國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管必不可少的軟件設(shè)施，也是國(guó)有資產(chǎn)管理得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基

石。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要有健全的法制來(lái)引導(dǎo)、規(guī)范、保障和約束。作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制重要組成部分

的國(guó)有資產(chǎn)管理體制也必須有完備的法規(guī)，把運(yùn)營(yíng)行為納入法制化的軌道。國(guó)有資產(chǎn)管理體

制改革要用法規(guī)來(lái)推進(jìn)，改革的成果要用法規(guī)來(lái)鞏固。小平同志講，領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)

題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，反復(fù)強(qiáng)調(diào)不能靠人治，而要靠法制。還講制度

問(wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了。因此，應(yīng)該把完善國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)體系，依法規(guī)

范國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)行為，作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的重點(diǎn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為高度發(fā)展了的商品經(jīng)濟(jì)，以其自身的復(fù)雜構(gòu)成，其存在和發(fā)展的要求而言，它就是法制經(jīng)濟(jì)。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法律的基本關(guān)系。法制經(jīng)濟(jì)就是經(jīng)濟(jì)關(guān)系廣泛法制化的經(jīng)

濟(jì)，因而法律成為規(guī)范和調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生活的常規(guī)手段。

結(jié)論

改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，有利于保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。改革我國(guó)行政事業(yè)性資產(chǎn)的管理方式，是一項(xiàng)新的探索性工程，在建立完整的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，它是必須加以解決的重要環(huán)節(jié)，建立獨(dú)立的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理體系是歷史的必然。隨著行政事業(yè)性資產(chǎn)管理的規(guī)范，必將進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)范，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)進(jìn)一步靠近帕累托狀態(tài)。同時(shí)，行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革又是一項(xiàng)復(fù)雜的后勤制度的創(chuàng)新，將從根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)的單位后勤制度，從而提高整個(gè)后勤系統(tǒng)的運(yùn)行效率。國(guó)資監(jiān)管使用工作任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，既有機(jī)遇，也有挑戰(zhàn)。我們要以黨的十七大精神為指導(dǎo)，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，把思想統(tǒng)一到盟委、行署的決策部署上來(lái)，把力量凝聚到確定的工作目標(biāo)和各項(xiàng)任務(wù)上來(lái)，抓住機(jī)遇，求真務(wù)實(shí)地開(kāi)展工作，認(rèn)真履行好國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，圓滿完成各項(xiàng)國(guó)資監(jiān)管使用工作任務(wù)，努力推動(dòng)錫盟國(guó)資監(jiān)管使用工作再上新臺(tái)階。

參考文獻(xiàn)