行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題淺析

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摘要：預(yù)算管理是行政事業(yè)單位開展所有業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，全面有效的預(yù)算管理體系可以為行政事業(yè)單位履行職責(zé)提供保障。隨著我國財政體制改革不斷深入，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理提出了更高的要求。行政事業(yè)單位需要不斷提升預(yù)算管理水平，合理配置資源，提高財政資金的使用效率，更好地履行公共服務(wù)職能。本文闡述了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性，分析了預(yù)算管理存在的問題，并且提出了相應(yīng)的優(yōu)化措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；對策

一、引言

2015年1月1日，新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》正式實(shí)施，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作產(chǎn)生了較大影響，要求各單位不斷完善預(yù)算管理體系，提高預(yù)算管理水平。2020年10月1日起施行的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，對預(yù)算的收支范圍、編制、執(zhí)行、監(jiān)督等進(jìn)行了詳細(xì)敘述，是對多年來財政體制改革和預(yù)算管理工作實(shí)踐的總結(jié)，使得我國預(yù)算管理工作更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，也意味著行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作向著更加全面、科學(xué)、有效的方向發(fā)展。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會治理體系不斷完善，社會治理能力不斷提高，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理體系也必須與之相適應(yīng)。但是，部分行政事業(yè)單位預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行不到位，預(yù)算監(jiān)督及考核評價流于形式。因此，為了保障行政事業(yè)單位充分履行職能，提升公共服務(wù)效能，行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)預(yù)算管理工作。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

1.有利于加強(qiáng)財政資金約束，防止違規(guī)現(xiàn)象

行政事業(yè)單位需要嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)，開展各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，做到有支出必有預(yù)算，每一筆支出都要在預(yù)算范圍內(nèi)；將預(yù)算管理與國庫集中支付相結(jié)合，嚴(yán)格按照國庫集中支付系統(tǒng)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)科目和功能科目進(jìn)行支付，保證每一筆財政資金支付的安全性，防止各單位隨意挪用、截留財政資金，加強(qiáng)對財政資金的約束。預(yù)算管理作為一種有效的管控手段，可以對財政資金使用進(jìn)行全過程監(jiān)督，有效防止各種違規(guī)現(xiàn)象，促進(jìn)廉政建設(shè)。

2.有利于控制成本，提高資金使用效率

行政事業(yè)單位的資金來源主要是財政撥款，合理有效地使用財政資金，是各項(xiàng)資源合理配置和有效使用的重要保障。全面有效的預(yù)算管理措施，貫穿于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)，可以保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)支出都在預(yù)算管理范圍內(nèi)，防止各種超預(yù)算、無預(yù)算支出現(xiàn)象的發(fā)生，科學(xué)合理地控制各單位日常運(yùn)行成本，可以節(jié)省大量的財政資金，讓財政資金發(fā)揮更大的效用。

3.有利于促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，提高公共服務(wù)水平

預(yù)算管理與內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位提升管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量的重要抓手。預(yù)算的編制與審核、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與分析、考核與評價等內(nèi)容，是內(nèi)部控制建設(shè)中預(yù)算業(yè)務(wù)的重要內(nèi)容；同時，預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、考核、評價，又是預(yù)算管理的主要內(nèi)容。預(yù)算管理與內(nèi)部控制相輔相成、相互促進(jìn)，高效的預(yù)算管理可以促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，提高各項(xiàng)工作效率，助推行政事業(yè)單位更好地履行職能，提高公共服務(wù)水平。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

1.預(yù)算管理基礎(chǔ)不完善

（1）制度體系不完善。預(yù)算管理制度是各單位開展預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核、評價的重要工具。行政事業(yè)單位有效實(shí)施預(yù)算管理制度，可以監(jiān)督財政資金的使用情況，保證財政資金的使用安全。雖然國家修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》，并且出臺了《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，但是部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度不完善，造成各項(xiàng)工作沒有制度約束，預(yù)算管理基礎(chǔ)較為薄弱。同時，很多單位沒有將預(yù)算管理制度與財務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、績效評價制度相結(jié)合，造成制度體系混亂，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理工作的有效開展。（2）組織機(jī)構(gòu)不健全。部分行政事業(yè)單位沒有專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，預(yù)算管理工作一般由財務(wù)部門負(fù)責(zé)。一些規(guī)模小、人數(shù)少的單位，甚至沒有財務(wù)部門，更沒有專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。很多單位沒有制訂預(yù)算管理工作方案，沒有成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。業(yè)務(wù)部門常常認(rèn)為預(yù)算管理是財務(wù)部門的事情，預(yù)算管理就是財務(wù)管理，業(yè)務(wù)部門的參與度不高，沒有實(shí)現(xiàn)全員參與。另外，部分單位的財務(wù)部門負(fù)責(zé)工資發(fā)放、資產(chǎn)管理、會計核算、內(nèi)部控制等多項(xiàng)工作，人員少、業(yè)務(wù)多，預(yù)算管理質(zhì)量得不到保證。（3）隊伍建設(shè)不扎實(shí)。隨著信息技術(shù)快速發(fā)展，對預(yù)算管理人員的要求越來越高。高素質(zhì)的預(yù)算管理人員不僅要懂財務(wù)、會計、戰(zhàn)略分析等專業(yè)知識，還要熟悉和掌握各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程。但是，很多行政事業(yè)單位的預(yù)算管理人員是兼職人員，而且工作人員的年齡結(jié)構(gòu)不合理。另外，隨著新政府會計制度實(shí)施，部分預(yù)算管理人員不太熟悉新的會計準(zhǔn)則，造成預(yù)算管理工作無法順利落實(shí)。

2.預(yù)算管理流程不規(guī)范

（1）預(yù)算編制不合理。一是預(yù)算編制范圍不全面。以某執(zhí)法單位為例，預(yù)算編制的主要內(nèi)容包括人員經(jīng)費(fèi)、日常公用支出和項(xiàng)目支出。人員經(jīng)費(fèi)主要是工資福利、社會保險、住房公積金等支出；日常公用支出主要是辦公費(fèi)、水電費(fèi)、公務(wù)用車運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等；項(xiàng)目支出主要是執(zhí)法終端設(shè)備購置費(fèi)、城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)等。在預(yù)算編制過程中，尤其是在項(xiàng)目預(yù)算編制方面，不考慮單位的實(shí)際運(yùn)行情況，財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門的交流溝通不暢，簡單地上報幾個常規(guī)項(xiàng)目，造成預(yù)算編制范圍不全面。二是預(yù)算編制方法不合理。目前，很多行政事業(yè)單位并沒有運(yùn)用零基預(yù)算法，各單位為了多爭取財政資金，不考慮單位的實(shí)際情況，沒有對單位的收入、支出進(jìn)行全面核算，而是采用傳統(tǒng)的增量預(yù)算法。比如城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)，部分單位不考慮業(yè)務(wù)規(guī)劃，直接在往年數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一定調(diào)整就上報預(yù)算數(shù)據(jù)，造成預(yù)算數(shù)據(jù)逐年增長，同時嚴(yán)重影響了預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性。（2）預(yù)算執(zhí)行不到位。一是時效性差。很多行政事業(yè)單位把大量的業(yè)務(wù)工作放在下半年，甚至集中在年底，造成預(yù)算目標(biāo)不能按時完成。比如，城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)應(yīng)在業(yè)務(wù)完成后，由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計，然后才能進(jìn)行項(xiàng)目結(jié)算，這就造成很多業(yè)務(wù)在年底才能完成，甚至要結(jié)轉(zhuǎn)到下一年，造成資金使用效率不高。二是預(yù)算執(zhí)行率低。預(yù)算執(zhí)行是整個預(yù)算管理工作的核心。預(yù)算執(zhí)行是否到位，直接影響到各單位的職能履行情況。由于預(yù)算管理體系不完善，部分行政事業(yè)單位在財政資金的使用過程中，沒有嚴(yán)格按照經(jīng)濟(jì)科目和功能科目進(jìn)行支付，甚至將專項(xiàng)資金挪作他用，沒有做到專款專用。部分單位為了完成預(yù)算目標(biāo)，存在年底突擊花錢的現(xiàn)象，造成大量財政資金浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行的效果。（3）預(yù)算監(jiān)督不嚴(yán)格。一是財政部門監(jiān)督不到位。財政部門在預(yù)算編制方面，建立了一體化管理系統(tǒng)，但是目前還處于起步階段，各種功能模塊還未完全啟用；在預(yù)算執(zhí)行方面，可以通過國庫集中支付系統(tǒng)，監(jiān)測各單位的資金流向。但是，部分單位存在資金挪用的現(xiàn)象，財政部門并沒有采取相應(yīng)的處理措施，導(dǎo)致預(yù)算監(jiān)督流于形式。二是社會監(jiān)督不到位。目前，行政事業(yè)單位的年度預(yù)算報告在政府網(wǎng)站或單位網(wǎng)站進(jìn)行公開，接受社會各界的監(jiān)督。但是，由于公眾對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作不了解，并且預(yù)算內(nèi)容具有專業(yè)性，公眾對公開的預(yù)算報告的關(guān)注度較低，難以發(fā)揮社會監(jiān)督作用。三是單位人員監(jiān)督不到位。行政事業(yè)單位的所有人員都是預(yù)算管理工作的參與者，同時也是監(jiān)督者。由于單位人員對各項(xiàng)業(yè)務(wù)比較熟悉，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等更有發(fā)言權(quán)。但是，由于單位人員認(rèn)為預(yù)算管理工作是財務(wù)部門的事情，形成了預(yù)算管理工作與自己無關(guān)的錯誤認(rèn)識，預(yù)算監(jiān)督更無從談起。

3.績效評價流于形式

績效評價是對預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的全面考核，行政事業(yè)單位應(yīng)該對績效評價結(jié)果進(jìn)行整理總結(jié)、分析改進(jìn)，然后運(yùn)用到以后的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行工作中。但是，在實(shí)際工作中，很多單位都沒有建立完善的績效評價制度，每年只是簡單地填報幾張表格，不能真實(shí)地反映預(yù)算執(zhí)行效果。部分單位雖然開展了績效評價，但是績效評價結(jié)果沒有與財政預(yù)算資金申請、評先獎優(yōu)等掛鉤，也沒有建立獎懲機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，影響了各部門開展績效評價工作的積極性。有的單位雖然也進(jìn)行了績效評價，但是并沒有對績效評價結(jié)果進(jìn)行總結(jié)和分析，嚴(yán)重影響了績效評價作用的有效發(fā)揮。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算管理的優(yōu)化措施

1.加強(qiáng)預(yù)算管理體系建設(shè)

（1）完善制度體系。行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)預(yù)算法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合單位實(shí)際情況，制定完善的預(yù)算管理制度，對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和績效評價等流程進(jìn)行完善。同時，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，將預(yù)算管理制度與財務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、績效評價制度相結(jié)合，強(qiáng)化制度約束，為更好地開展預(yù)算管理工作提供制度保障。（2）健全組織機(jī)構(gòu)。行政事業(yè)單位需要將預(yù)算管理工作職責(zé)，從財務(wù)部門分離出去，成立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，成員由財務(wù)人員、內(nèi)部審計人員、其他業(yè)務(wù)部門人員共同組成。行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算管理工作的重視，針對每年的預(yù)算工作，都要根據(jù)單位的預(yù)算管理制度和業(yè)務(wù)開展情況，制訂詳細(xì)的預(yù)算方案；成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，單位主要負(fù)責(zé)人任組長；加大宣傳力度，讓大家認(rèn)識到預(yù)算管理工作不只是財務(wù)部門的工作，需要每個部門都積極參與。（3）加強(qiáng)隊伍建設(shè)。行政事業(yè)單位可以邀請預(yù)算管理專家授課，加大對工作人員的培訓(xùn)力度；明確職責(zé)分工，避免一人多崗，培養(yǎng)專門的預(yù)算管理人員，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。另外，各單位還可以建立預(yù)算管理團(tuán)隊，將財務(wù)會計、戰(zhàn)略分析、計算機(jī)等專業(yè)素養(yǎng)較高的復(fù)合型人才，充實(shí)到預(yù)算管理團(tuán)隊，加強(qiáng)預(yù)算管理人才隊伍建設(shè)。

2.規(guī)范預(yù)算流程

（1）完善預(yù)算編制。一是保證預(yù)算編制范圍的全面性。行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時，除了基本的工資福利支出和日常公用支出外，應(yīng)綜合考慮單位的具體業(yè)務(wù)和職責(zé)，各部門要加強(qiáng)交流研討，合理地設(shè)置預(yù)算項(xiàng)目，減少預(yù)算編制的隨意性，確保預(yù)算編制范圍實(shí)現(xiàn)全覆蓋。二是選用科學(xué)合理的預(yù)算編制方法。行政事業(yè)單位需要改變傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法，采用零基預(yù)算法，結(jié)合單位實(shí)際情況，對收入和支出進(jìn)行全面核算與預(yù)測。比如，對于城市維護(hù)建設(shè)費(fèi)，應(yīng)根據(jù)城市的具體發(fā)展情況，合理估算項(xiàng)目的成本，合理預(yù)測項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)，要保證預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合理性。（2）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。行政事業(yè)單位應(yīng)定期召開預(yù)算執(zhí)行分析會議，根據(jù)年初預(yù)算安排，研究各預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況，對各預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行動態(tài)跟蹤，保證預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行到位。對于基本支出，應(yīng)嚴(yán)格制定經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化審批流程，規(guī)范財務(wù)報銷程序。對于項(xiàng)目支出，嚴(yán)格按照時間節(jié)點(diǎn)開展業(yè)務(wù)，并及時進(jìn)行項(xiàng)目審計和結(jié)算，讓財政資金真正發(fā)揮效益；嚴(yán)格按照財政部門批復(fù)的預(yù)算方案進(jìn)行支出，做到專款專用，防止財政資金浪費(fèi)，保證預(yù)算執(zhí)行效果。（3）加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。財政部門應(yīng)加快預(yù)算一體化系統(tǒng)應(yīng)用，使預(yù)算、決算、資產(chǎn)管理等數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)有效對接，實(shí)時監(jiān)測資金流向，及時制止資金挪用等問題，并落實(shí)相應(yīng)的懲罰措施。行政事業(yè)單位要加大宣傳力度，加強(qiáng)公眾對預(yù)算管理工作的監(jiān)督。單位人員應(yīng)轉(zhuǎn)變思維觀念，充分認(rèn)識到預(yù)算管理不只是財務(wù)部門的工作，需要所有部門都積極參與；作為預(yù)算管理工作的參與者和監(jiān)督者，單位人員有責(zé)任對資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督。多管齊下，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的積極作用，共同對行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作進(jìn)行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等方面存在的問題，并進(jìn)行糾正，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作順利落實(shí)。

3.加強(qiáng)績效評價

行政事業(yè)單位需要不斷完善績效評價制度，結(jié)合單位的實(shí)際業(yè)務(wù)，制定詳細(xì)的績效評價指標(biāo)，如經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、服務(wù)對象滿意度等，并分析項(xiàng)目的完成情況。行政事業(yè)單位應(yīng)該建立獎懲機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，對于績效評價結(jié)果較好的部門，可以在資金分配、評先獎優(yōu)等方面予以傾斜，對于績效評價結(jié)果較差的部門，要壓縮資金規(guī)模；對于資金截留、挪用等違規(guī)行為，應(yīng)進(jìn)行追責(zé)。行政事業(yè)單位應(yīng)及時對績效評價結(jié)果進(jìn)行分析和總結(jié)，為下一階段的預(yù)算管理工作提供參考。

五、結(jié)語

隨著我國財稅體制改革進(jìn)程不斷加快，對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的要求也越來越高，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。行政事業(yè)單位應(yīng)以新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》為根本遵循，不斷完善預(yù)算管理體系，規(guī)范工作流程，加強(qiáng)績效評價，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平，積極履行公共管理和公共服務(wù)職能，促進(jìn)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

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作者:劉靜 單位:煙臺市蓬萊區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊