效能革命不能僅僅依靠懲治庸官

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一個著名的捷克作家在他的小說里提到過一個概念，叫做“響詞”，凡是那些喊起來很響亮、有號召力、政治上又絕對正確的短語，都可以納入這個“響詞”的詞典里，比方說，最近我們經(jīng)常聽到的“效能革命”，就是比較典型的例子。效能革命的目的是什么呢？是提高政府機關(guān)的工作效率，它對應的另一個響詞是“懲治庸官”。不難理解，如果各級機關(guān)里充斥著庸官和庸才，自然就會導致政令不暢、辦事拖拉，老百姓當然就會感到不滿意，因此，呼吁“效能革命”和“懲治庸官”是建設服務型政府的必然要求，政治上是完全正確的。

說到政府效能低下的問題，有一個現(xiàn)成的事例，海南省省長衛(wèi)留成在近日開會時發(fā)了火，原因是一份“表揚六名援藏干部的文件”在機關(guān)里旅行了兩年半的時間，才遞到了他的手里。說實話，如果這個事例不是出自省長之口、最后又由海南省委機關(guān)報刊登出來，人們是不敢置信的，因為它比較夸張，帶有明顯的“段子”色彩。然而，這種不可思議的事情恰恰是我們面臨的現(xiàn)實，并且很難把它歸結(jié)為偶然和極端的個案，它反映出我們政府里的確存在著一種正如衛(wèi)省長所說的“機關(guān)病”。這種病的典型癥結(jié)是眼中只有自我利益和本位利益，罔顧人民群眾的利益和全局，最終導致推諉拖拉、敷衍塞責、執(zhí)行不力、效能低下。在這種缺乏責任感的“病人”的手里，一份公文旅行兩年，也實在不是什么奇怪的事。

推行“效能革命”以來，各地頻頻告捷，比如，浙江省在10個月的時間里已經(jīng)懲治了2390名庸官，僅僅溫州市就有400多名庸官栽了跟斗，廣東省也在一年時間里處理了6000名庸官，這些數(shù)字無疑是相當驚人的！按道理講，設置了禁區(qū)和高壓線，又懲治了這么多的庸官，政府的行政效率就應該大幅度提高了吧？政風也應該煥然一新了吧？然而，事情未必就這么簡單。

首先，庸官是一個模糊的、不盡科學的概念。比如說，一個老老實實坐機關(guān)、嚴格按照章程辦事的公務員，他接待群眾的時候謙和有禮，但做起事來又缺乏激情與活力，這樣的公務員算不算庸官呢？如果這類庸官也要受到懲處，公務員們想必不知道如何才能在機關(guān)里呆下去。但事實是，政府效率低下并不是由少數(shù)特別怠惰的官員造成的，恰恰是多數(shù)這類老實的、守規(guī)矩的、缺乏創(chuàng)造性和主動性的公務員共同營造的行政氛圍。懲治庸官固然能把少數(shù)極端怠惰者掃地出門，但未必能讓多數(shù)平庸者積極起來。

說到這里又想起了一則新聞，說的是呼和浩特市賽罕區(qū)有一條小巷子，里面有30多家無照歌廳，半年前，政府有關(guān)部門曾聯(lián)合下文且聯(lián)合執(zhí)法，要求依法限期取締，但半年過去之后，這些歌廳依然故我、照舊營業(yè)和照舊擾民。在接受采訪時，該區(qū)文化、公安和工商部門都有一套說法，總之是讓這些歌廳關(guān)門“不現(xiàn)實”，那么，這是否意味著政府在面對此類問題時是軟弱無能的呢？顯然不是。如果按照“效能革命”的邏輯，把辦事不力的幾個部門領(lǐng)導撤職處理，會不會就能徹底拿下歌廳一條街了？好像也不是那么容易。按照目前的管理模式，對歌廳這樣的娛樂產(chǎn)業(yè)，政府是實行聯(lián)合管理和多頭執(zhí)法的，文化、公安和工商都有責任去管，但哪家單位也無權(quán)或無力單獨作出取締的行政決定，于是就形成了越治越亂的怪圈，顯現(xiàn)為典型的效能低下局面。這個問題的形成，并非緣于庸官太多，而是機制陳舊、機構(gòu)重疊、職能交叉所導致的。

在筆者看來，要想實施真正的效能革命，不應該只著眼于處理幾個庸官，而是要改革“孕育”庸官的行政體制，塑造全新的行政人格，為高效政府打造有力的文化支撐。威權(quán)政府的基本模式是“命令—服從”結(jié)構(gòu)，下級對上級負責，一級對一級負責，政令和公文的旅行是程序化的，在這種嚴密的程序中，普通官員的能動性不可能決定事件的進程，相反，官員很容易就被平庸化了。與此同時，臃腫的行政設置讓行政權(quán)力極度分散，每個部門在面對現(xiàn)實問題時往往感到乏力，只能等待“綜合治理”、“聯(lián)合執(zhí)法”乃至“省長辦公”。如果這些體制性的問題不能解決，很難想象幾個“能官”就能把政府的行政效率托舉起來。

懲治庸官的積極意義是沒有疑問的，但把目光專注于對庸官的拷問上，并不見得就能打造責任政府，行政效能低下的問題需要通過全盤考慮才能得到根本性的解決。