被征地農民保障新老辦法銜接分析

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一、如皋市的初步實踐

被征地農民保障老辦法是指：2013年11月30日以前，執行省政府2005年頒發的26號令，將被征地農民納入基本生活保障范圍的一項制度。按基本生活保障老辦法，如皋市被征地農民進保人數有10.5萬人（其中：規范征地進保3.25萬人，土地流轉進保7.25萬人）。被征地農民保障新辦法是指：2013年12月1日之后，執行省政府2013年頒發的93號令，將被征地農民納入社會保障（企保或居保）范圍的一項制度。按社會保障新辦法,如皋市被征地農民進保人數計5523人。至目前，按新、老辦法全市被征地農民共計辦理進保達到11萬人。根據省人社廳有關“新人執行新辦法，老人執行老辦法”，有條件地區可按省政府93號令進行銜接的精神，如皋市堅持以人為本，積極創造條件，將老辦法養老年齡段被征地農民計3.3萬人待遇領取標準，調整到與新辦法領取標準相一致，目前新、老辦法養老年齡段被征地農民待遇領取標準，已統一達到本市農村低保標準的1.1倍（即:每月420元*1.1=462元），另可疊加享受每月115元的城鄉居保基礎性養老金，現合計月領取待遇標準為577元，此項新、老辦法對接，本級財政每年雖需多支出4200萬元，但較穩妥地解決了如皋市新、老被征地農民之間待遇不平衡的問題，得到了基層群眾的普遍擁護。目前，如皋市被征地農民保障現年支待遇為3億元，保障資金收支相抵累計結余19.65億元。

二、遇到的矛盾和困難

1.流轉進保欠款特別嚴重。2009年實施沿江大開發期間，為加快“三化”互動進程，一些市、縣對主功能區未正式批準征地但實際已全失地的農民，大多采取是土地流轉進保辦法（又稱：“土地承包經營權換社保”），具體方式是：土地流轉參照規范征地，按基本生活老辦法標準計算，應一次性繳納的被征地農民個人賬戶資金，經批準分期解繳，社保統籌金緩繳，在今后正式征地時繳納。這一土地流轉進保做法，與當前省政府要求：被征地農民社會保障資金參照社保基金有關規定管理，社保基金不得減、緩、免的規定有明顯沖突，同時還導致土地流轉進保鎮區，一旦納入被征地農民保障發放“籠子”后，今后就再無按期履約主動還款概念，拖欠保障基金現象十分嚴重。

2.基金缺口越來越大。由于按基本生活老辦法如皋市進保人數已高達10萬人之多，因老辦法人員辦理進保時個人賬戶很低，而老辦法人員養老補助金待遇現已調整到與新辦法人員一致，老辦法人員個人賬戶資金將在1至2年內會全部支光；且大量的土地流轉進保，保障資金分期繳款，還導致老辦法進保的被征地農民保障個人帳戶資金都是空賬，目前，如皋市被征地農民保障資金每年的“硬支出”為3億元，即使不考慮今后人員待遇增加支出因素，如皋市被征地農民保障結余資金，也會在不到5年的時間內全部用光，且今后新發生征地將越來越少，被征地農民保障資金收入源頭嚴重不足，加之，如皋市被征地農民保障資金還未實現省級基金統籌，抗風險能力較弱，一旦基金出“險”，必將影響到全市11萬被征地農民保障待遇的正常發放。

3.新辦法補償標準調幅過大。按老辦法，如皋市被征地農民人均個人賬戶（包含了70%農用地補償費）僅為2.1萬元；而按新辦法，被征地農民個人分賬戶（不包含70%農用地補償費）人均水平現已達到7.3萬元，如加上新辦法另可領取70%農用地補償費，新、老辦法補償待遇人均水平相差達7萬元以上，造成了新、老被征地農民個人賬戶資金上的嚴重失衡，加大新、老辦法個人賬戶資金補差的銜接難度；而且新辦法本身還存在征地時間越早，個人分賬戶資金就越少，征地時間越晚，個人分賬戶資金就越高矛盾，變相鼓勵被征地農民拖延交地和拖延辦理社保。

4.與企保無對接激勵優惠政策。如皋市按老辦法已進保的10萬被征地農民，因南通市和相鄰海安早在2011年有優惠政策已與企保對接，故如皋市被征地農民要求參照南通、海安兄弟市、縣辦法對接企保、疊加享受待遇呼聲較高。而按新辦法規定，選擇享受被征地農民養老補助金人員，不可疊加享受企保和城鄉居保個人繳費性養老待遇，被征地農民因無任何與企保和城鄉居保銜接激勵優惠措施，新辦法勞動年齡段被征地農民若參加了城鄉居保，幫其代扣代繳城鄉居保費，因省城鄉居保個人繳費性養老金無正常調整機制，今后將會出現這類被征地農民領取待遇達不到農村低保標準1.1倍的現象，新辦法制度上出現自身矛盾，導致新、老征地即使保障資金到位，不少被征地農民仍然不愿意辦社保，全市新、老辦法均有保障資金到位但未能落實到人進保現象，未能實現真正意義上“即征即保”。

5.頂層設計有待改進。新辦法重新將被征地農民劃分了三個年齡段，在制訂被征地農民女性領取養老補助金年齡時，是按新農保領取60周歲年齡來確定的；在制訂被征地農民養老補助金標準時，是按不低于農村低保標準1.1倍享受的；在制訂的被征地農民社保資金提取標準時，也是按當地農村低保標準的1.1倍乘以139來確定的；被征地農民全失地后人員身份理應由農民變為市民，但新辦法仍以農村低保為基數，其身份導向仍然是農民，勞動年齡段被征地農民，在新辦法中既無可享受城鎮下崗職工或城鎮自由職業者方面明確的優惠政策，又無幫助繳納醫療、失業保險等方面的專項資金安排；新辦法將養老年齡段被征地農民單獨管理，既不屬企業退休人員，又不屬城鄉居保養老金領取人員，其養老補助金是失保資金中單獨核算發放管理的，由于頂層政策設計，對人員管理歸類不清，不利于征地保障工作整體落地及今后人員的社會化管理。

三、結語

1.做實個人賬戶。新辦法是實賬管理，而老辦法仍維系的是空賬管理。老辦法要與新辦法銜接，最大的瓶頸則是資金補差，做實個人賬戶。建議一方面今后不辦理土地流轉進保，對拖欠保障資金特別長久，數額特別巨大的需加大資金清欠，責令限期繳納。另一方面建議專門出臺補充老辦法人員個人賬戶資金辦法，由市、鎮兩級財政共同承擔，每年劃出資金專門用于老辦法人員逐步做實個人賬戶，同時強化留村30%土地補償金使用管理，共同出資化解歷史遺留問題。

2.改進補償方法。對農民承包土地被征為國有，支持城鎮化、工業化建設，已經全失地的被征地農民這一特殊群體，其人員身份上級政策導向應等同城鎮下崗職工或城鎮自由職業者，并在就業創業、養老、醫療保險等方面要出臺優惠政策，直接引導他們轉入參加企保更為妥當，建議國土部門改進征地補償辦法，征地補償若要與社保掛鉤，則建議取消新辦法規定按人頭提取人員安置費和將70%土地補償費發給被征地農民做法，統一改進按城鎮自由職業者最低繳滿15年企業職工基本養老保險費標準來安排，將被征地農民直接納入城鎮企業職工社會保險，從根本上解決被征地農民長遠生計問題。

3.注重基金保值。因新、老辦法被征地農民個人賬戶資金（約按10年左右農民平均年收入）是一次性繳納的，計息方法是按企保個人賬戶記賬利率和結息辦法執行的，故被征地農民保障龐大的結余資金保值、增值工作顯得尤為迫切和重要，建議上級專門出臺保障資金保值、增值管理辦法，可在安全無風險前提下，通過購買國債等形式，抓好資金保值、增值工作，加快實行被征地農民保障資金省級統籌，進一步增強保障基金抵抗風險的能力。

作者：郭躍明 單位：如皋市被征地農民保障資金管理中心