行政管理體系改善保障

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一、“十二五”時期深化行政管理體制改革的重要性緊迫性

十七屆五中全會深入分析“十二五”時期面臨的國內(nèi)外環(huán)境和形勢，明確指出今后五年是全面建設小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的攻堅時期。同時強調(diào)，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期，既面臨難得的歷史機遇，也面臨諸多可以預見和難以預見的風險挑戰(zhàn)。當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的形勢和階段性特征，對深化行政管理體制改革提出了新的更高的要求。深化行政管理體制改革是推動科學發(fā)展和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切需要。“十二五”規(guī)劃建議最鮮明的特點是明確提出以科學發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線。這是“十二五”規(guī)劃建議的靈魂，具有鮮明的時代特征。目前我國正處于人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從3000美元向10000美元提升的階段，這既是中等收入國家向中等發(fā)達國家邁進的重要階段，又是各種矛盾增多、爬坡過坎的關(guān)鍵階段。總體上看，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的有利條件和長期向好趨勢沒有改變，同時發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)性的問題依然存在。主要是投資和消費關(guān)系失衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，收入分配差距較大，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，經(jīng)濟增長的資源環(huán)境約束強化等。這些深層次矛盾和問題是多方面因素造成的，其中一個重要的原因在于體制機制不合理。必須通過進一步深化行政管理體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，努力消除制約發(fā)展的體制機制障礙，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)科學發(fā)展提供動力源泉和制度保障。深化行政管理體制改革是全面推進各領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容。改革開放是決定當代中國命運的關(guān)鍵抉擇。中國過去30多年的發(fā)展靠的是改革開放，未來要實現(xiàn)更大發(fā)展仍然要靠改革開放。“十二五”規(guī)劃建議對推進各領(lǐng)域改革作出了重要部署，要求大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制。行政管理體制改革處于政治體制改革和經(jīng)濟體制改革的結(jié)合部，是整個體制改革的重要組成部分，對其他方面改革起著支撐和保障作用，是增強改革協(xié)調(diào)性、保障各項改革順利進行并取得成效的關(guān)鍵。如果行政管理體制改革不加快推進，其他領(lǐng)域的改革也很難再深入下去，社會主義市場經(jīng)濟體制和完善的公益服務體系都無法真正建立起來。必須通過不斷深化改革，逐步建立和完善中國特色社會主義行政管理體制，為全面深化改革、擴大開放創(chuàng)造良好條件。深化行政管理體制改革是加強政府自身建設、建設服務型政府的內(nèi)在要求。改革開放以來，我國全方位、漸進式地推進行政管理體制改革，不斷加強政府自身建設，取得了顯著成效。2008年開始的新一輪政府機構(gòu)改革，圍繞加快政府職能轉(zhuǎn)變、著力保障和改善民生、強化社會管理和公共服務，在一些重要領(lǐng)域取得新的突破，政府職能得到明顯轉(zhuǎn)變，職責關(guān)系得到明顯理順，部門責任得到明顯強化，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制邁出重要步伐。但是，面對“十二五”時期的新形勢新任務，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，政府機構(gòu)設置還不盡合理，部門職責交叉、權(quán)責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出，行政運行機制和管理制度不夠健全，依法行政和服務水平還有待提高。必須通過不斷深化改革，著力改善政府管理體制和運行機制，切實提高政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為人民群眾服務的能力和水平，努力建設服務型政府。

二、“十二五”時期深化行政管理體制改革的重點任務

黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》系統(tǒng)提出了深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務，明確要求到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，強調(diào)要通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設人民滿意的政府。十七屆五中全會從進一步轉(zhuǎn)變政府職能、繼續(xù)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、改善行政運行機制等方面對推進行政管理體制改革作出重要部署。“十二五”時期，是實現(xiàn)2020年行政管理體制改革總體目標至關(guān)重要的五年。必須緊緊圍繞總體目標和階段性任務，著眼長遠，立足當前，統(tǒng)籌謀劃，循序漸進，努力做好行政管理體制改革各項工作。當前，需著力把握以下幾個方面。

（一）加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展

政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的核心。行政管理體制改革能否順利推進，關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變能否取得實質(zhì)性進展。轉(zhuǎn)變政府職能的重點在于做到政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。“十二五”時期，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式對政府職能轉(zhuǎn)變提出了新要求。必須進一步明確新形勢下職能轉(zhuǎn)變的方向、重點和途徑，找準新的切入點和突破口，一以貫之，持續(xù)推進。一是著力轉(zhuǎn)變政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的方式。健全宏觀調(diào)控體系，促進短期調(diào)控政策和長期發(fā)展政策的有機結(jié)合，以擴大內(nèi)需為重點，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進展。二是進一步完善市場監(jiān)管。建立健全法律制度體系和市場運行規(guī)則，推進公平準入，規(guī)范市場執(zhí)法，切實解決市場監(jiān)管領(lǐng)域政府“缺位”和“不到位”的問題，加強對涉及人民生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，營造各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭的體制環(huán)境。三是更加注重社會管理和公共服務。把加強社會建設和健全社會管理體系放在更加突出的位置，強化政府在促進公平就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配、完善社會保障制度、應急管理體制建設等方面的責任，健全群眾權(quán)益保障機制和社會矛盾糾紛排查調(diào)處機制，妥善處理人民內(nèi)部矛盾和利益關(guān)系，注重保護弱勢群體利益，維護社會和諧穩(wěn)定。充分發(fā)揮政府在基本公益服務提供上的主導作用，把公共資源配置更多地向民生領(lǐng)域傾斜，完善保障和改善民生的制度安排，推進基本公共服務均等化，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的問題。

（二）堅定推進大部門制改革，進一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

政府組織機構(gòu)是政府履行職能的載體。完善組織機構(gòu)設置，對于提高政府整體運作功能具有重要意義。實踐表明，在有機整合基礎上組建大部門，對于解決機構(gòu)設置過多、職責分工過細、權(quán)責脫節(jié)、協(xié)調(diào)與制約機制不健全等問題，有著重要作用。“十二五”規(guī)劃建議明確要求堅定推進大部門制改革，充分體現(xiàn)了中央進一步整合機構(gòu)設置、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的決心。探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制是一個不斷深化的過程。應在近幾年探索實踐的基礎上，緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的要求，深入分析近期和今后一個時期有條件實行大部門制改革的領(lǐng)域，在更大范圍推進這項改革。對改革中涉及的一些重點難點問題，如大部門內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制如何構(gòu)建，大部門外部的權(quán)力監(jiān)督制約機制如何實現(xiàn)，與大部門相聯(lián)系的現(xiàn)有政府機構(gòu)類型如何調(diào)整等，要邊探索邊總結(jié)邊完善。要逐步加大機構(gòu)綜合設置的力度，不斷優(yōu)化政府組織構(gòu)架，規(guī)范機構(gòu)的名稱、規(guī)格和序列。在實行大部門體制的同時，對各部門內(nèi)設機構(gòu)也要實行綜合設置。要繼續(xù)鞏固和深化各級政府機構(gòu)改革成果，做好改革的評估工作，對評估中查找出的體制機制問題，認真整改落實，為未來深化政府機構(gòu)改革打下基礎。

（三）著力優(yōu)化行政運行機制，提高行政效能和服務水平

創(chuàng)新政府管理、優(yōu)化行政運行機制是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，對于降低行政成本、提高行政效能、改進為群眾服務水平具有重要作用。“十二五”規(guī)劃建議從健全決策機制、推進政務公開、加強行政問責、完善政府績效評估制度等方面對優(yōu)化行政運行機制提出了具體要求。“十二五”時期，要進一步加強對政府服務和管理方式的積極探索與大膽創(chuàng)新，著力改善行政運行機制，努力做到權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。一是理順部門之間的職責關(guān)系。進一步明確政府各部門的職責權(quán)限，劃清各部門的職責邊界，建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制。二是繼續(xù)深化“窗口”機構(gòu)的改革。健全完善政務中心、便民服務中心等綜合服務平臺，積極推行辦事制、首辦負責制等好的做法和制度，集中辦理行政審批事項，簡化辦事程序，切實方便群眾。三是全面推進依法行政，加快建設法治政府。改進政府立法工作，健全行政執(zhí)法體制和程序，加強行政復議和行政訴訟，完善行政補償和賠償機制。四是以強化責任為核心，建立健全政府運行和管理的各項制度，堅持用制度管權(quán)、管事、管人。完善科學民主決策制度，不斷提高政府的決策水平。完善行政監(jiān)督和政務公開制度，確保權(quán)力在陽光下運行，更好地接受人民群眾的監(jiān)督。推行政府績效管理和行政問責制度，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究，增強政府執(zhí)行力和公信力。

（四）扎實開展省直管縣體制改革試點，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

依法探索省直管縣體制是黨中央、國務院作出的重大決策，也是“十二五”規(guī)劃建議的明確要求。實行省直管縣體制有利于減少行政層級，提高行政效率，有利于增強縣域經(jīng)濟社會發(fā)展活力，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。目前部分地區(qū)開始了一些探索，需要通過試點，進一步總結(jié)經(jīng)驗，逐步把這項改革引向深入。“十二五”時期，可考慮以擴權(quán)強縣為主要切入點，結(jié)合本地實際，加大向縣級政府放權(quán)的力度，擴大縣級政府經(jīng)濟管理和社會管理權(quán)限，增強縣級政府對經(jīng)濟社會事務統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。要把下放行政管理權(quán)與清理省市兩級行政審批事項結(jié)合起來，加大省市兩級政府行政審批事項的清理力度，該取消的堅決取消，能下放的要下放給縣級政府。按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學配置省、市、縣政府的財力，增強縣級政府提供公共服務的能力。同時，建立健全與縣級政府擴權(quán)相適應的監(jiān)督制約機制，推進政務公開，規(guī)范權(quán)力運作，提高依法行政水平，確保縣級政府用好省市下放的行政管理權(quán)。對一些深層次的問題，加強專題調(diào)研，逐步提出改革完善的思路和措施。

（五）分類推進事業(yè)單位改革，不斷滿足人民群眾日益增長的公益服務需求

“十二五”規(guī)劃建議明確提出，完善保障和改善民生的制度安排，加快社會事業(yè)體制改革。在我國，事業(yè)單位是政府提供公益服務的主要載體，是社會事業(yè)領(lǐng)域的重要力量。事業(yè)單位改革既是社會事業(yè)體制改革的重要組成部分，又對社會事業(yè)體制改革起著促進和帶動作用。因此，發(fā)展社會事業(yè)，保障和改善民生，很重要的一條就是要提高事業(yè)單位的活力和服務水平。事業(yè)單位改革的目的不是簡單地精簡機構(gòu)和人員、減輕財政負擔。改革應有利于社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和政府職能轉(zhuǎn)變，有利于社會事業(yè)資源的優(yōu)化配置和事業(yè)單位服務功能的充分發(fā)揮，有利于調(diào)動事業(yè)單位廣大職工的積極性，有利于促進基本公共服務均等化，尤其要讓農(nóng)村及城市低收入群體的服務需求得到保障，使人民群眾共享改革發(fā)展成果。在改革的任務上，應按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以創(chuàng)新體制機制為核心，分類推進。對主要承擔行政職能的事業(yè)單位，將行政職能劃歸行政機構(gòu)或逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。對主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。對主要從事公益服務的事業(yè)單位，強化公益屬性，理順與政府的關(guān)系，探索管辦分離的實現(xiàn)形式，完善法人治理結(jié)構(gòu)，深化人事制度、收入分配和養(yǎng)老保險制度改革。同時，進一步完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財政政策，鼓勵社會力量興辦公益事業(yè)。要經(jīng)過持續(xù)不斷的改革，逐步建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運行機制，形成基本服務優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。

三、以更大決心和勇氣扎實推進“十二五”時期的行政管理體制改革

深化行政管理體制改革是一項長期艱巨的任務。經(jīng)過多年的逐步推進，我國的行政管理體制改革已進入“深水區(qū)”，每一項新的改革舉措，都涉及權(quán)力和利益的再調(diào)整再分配，繼續(xù)深化改革的阻力和難度空前加大。同時也要充分認識到，當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展勢頭良好，人民生活不斷改善，社會各方面對推進行政管理體制改革要求迫切，中央推進改革的決心堅定，這為深化行政管理體制改革創(chuàng)造了有利條件。“十二五”時期是改革攻堅克難的關(guān)鍵時期，必須以更大的決心和勇氣，把行政管理體制改革不斷推向深入。增強改革意識，堅定改革信心。改革是促進各項事業(yè)發(fā)展的根本動力。必須充分認識深化行政管理體制改革的重要性緊迫性和艱巨性復雜性，以黨和人民的利益為最高利益，毫不動搖地堅持改革方向，增強改革意識，堅定改革信心，砥礪改革勇氣，加大改革力度。努力化解不利因素，充分調(diào)動和發(fā)揮各方面深化改革的積極性主動性，形成推進改革的強大合力。統(tǒng)籌兼顧，突出重點。要把深化行政管理體制改革放到整個改革開放事業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展全局的高度，通盤考慮，更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務。對十七屆二中全會確定的行政管理體制改革總體目標和部署進行不斷深化、細化，同時根據(jù)“十二五”時期的改革任務要求，提出今后五年深化改革的具體措施，做到長遠目標與階段性目標相結(jié)合。我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，情況差別較大，推進改革的過程中，要堅持在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，發(fā)揮中央和地方兩個積極性，積極鼓勵地方結(jié)合實際進行探索創(chuàng)新。處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。要綜合考慮社會各方面的需求和各種制約因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的承受程度統(tǒng)一起來，積極穩(wěn)妥，梯次推進。注重處理好行政管理體制改革與經(jīng)濟、政治、社會、文化等領(lǐng)域改革的關(guān)系，處理好行政管理體制改革內(nèi)部各項具體改革舉措的關(guān)系，做到有機銜接，協(xié)調(diào)配套。及時研究解決改革過程中出現(xiàn)的新情況新問題，加強思想政治工作，正確引導社會輿論，確保干部隊伍思想穩(wěn)定，確保各部門工作平穩(wěn)有序運行，保證改革順利推進。“十二五”時期深化行政管理體制改革意義重大，任務艱巨。我們要立足改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的新形勢新任務，緊緊圍繞科學發(fā)展的主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主線，抓住和用好重要戰(zhàn)略機遇期，加快構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制，為發(fā)展中國特色社會主義提供有力保障。