統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的政府責(zé)任

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科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的提出，是當(dāng)代中國時代主題轉(zhuǎn)換的標(biāo)志。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村成為這一熱門話題的“熱中之熱”，表明我們對于全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的內(nèi)容和途徑形成了越來越多的共識。

構(gòu)建和諧社會，正是基于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的“不和諧”而提出的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。而在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在的諸多問題和矛盾中，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡無疑是極為突出的。“城市越來越像歐洲，農(nóng)村越來越像非洲”，就是對這種不平衡的形象說法。城鄉(xiāng)差別的問題由來已久，產(chǎn)生原因也是極其復(fù)雜的，但不管怎樣，城鄉(xiāng)之間的巨大差距無論對于“和諧”還是“發(fā)展”都構(gòu)成了巨大威脅。美國對外關(guān)系委員會網(wǎng)站上一篇題為《中國正在“拉美化”嗎？》的文章認(rèn)為，當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一個非常重要的問題是，由于城市的法制化建設(shè)和社會政策改革步伐跟不上，在城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)土地問題、失地農(nóng)民問題、農(nóng)民工問題、貧富差距問題等；如果喪失治理的機(jī)會，就有可能使日益龐大的窮人階層與其他社會階層之間的沖突不斷激化，甚至有可能產(chǎn)生某些社會、經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)，最終導(dǎo)致類似拉美國家的社會危機(jī)和政治災(zāi)難。

馬克思曾指出:“城鄉(xiāng)關(guān)系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變。”從當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展“不和諧”的現(xiàn)狀中，我們可以更好地理解科學(xué)發(fā)展觀把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展置于“五個統(tǒng)籌”之首、十六屆五中全會將建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為“十一五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個主要目標(biāo)的時代背景。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是把城鎮(zhèn)與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，通盤考慮；把城鎮(zhèn)與農(nóng)村存在的問題及其相互關(guān)系綜合研究，統(tǒng)籌解決，把農(nóng)村建設(shè)成“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村。可以看到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村是構(gòu)建和諧社會的內(nèi)在要求和必由之路。而這向政府提出了前所未有的新的要求。

在前面的文章中，我們曾經(jīng)討論過西方國家發(fā)展模式中的“福利主義共識”，指出國家應(yīng)在社會發(fā)展中扮演關(guān)鍵角色。就城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整和改善而言，在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，能否處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。雖然并不存在一個統(tǒng)一的政策轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但人均GDP增長到一定數(shù)額、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中比重下降到一定程度、人口城市化率上升至一定水平時，能成功持續(xù)發(fā)展的國家和地區(qū)都利用支持農(nóng)村、反哺農(nóng)業(yè)等政策手段，成功地對城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)節(jié)。歐美先行工業(yè)化國家如此，新興工業(yè)化國家更是如此。比如日本于1966年人均GDP首次突破1000美元，1973年達(dá)到2964美元，在這時期，日本的收入差距不但沒有拉大，反而出現(xiàn)了均等化趨勢，其基尼系數(shù)從1964年的0.353下降到1974年的0.344。這主要得益于日本政府制定、實(shí)施了一系列行之有效的支持農(nóng)業(yè)政策。相反，對城鄉(xiāng)差距和對抗沒有足夠重視和防范的一些拉美國家，在人均GDP達(dá)到1000美元之后遇到了重大的挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，被人們稱之為“拉美陷阱”。

當(dāng)然，我們既無法簡單照抄照搬西方福利國家發(fā)展模式，也無法照抄照搬歐美國家以及新興工業(yè)化國家調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系的措施、做法。但西方國家的“福利主義共識”以及調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系的國際經(jīng)驗(yàn)給予我們的啟發(fā)在于，我們必須重新界定政府職能，政府必須對城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展負(fù)有關(guān)鍵性的責(zé)任。在當(dāng)前，無論是路、電、水、氣等生活設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)建設(shè)，還是以農(nóng)田、水利、科技等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)；無論是村容村貌環(huán)境整治，還是農(nóng)村治理的制度創(chuàng)新，都需要政府發(fā)揮關(guān)鍵性作用。改革開放以來我國在城鄉(xiāng)發(fā)展問題上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也證明，黨和國家什么時候重視城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是重視“三農(nóng)”問題，什么時候農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就會相對快速增長，社會就相對穩(wěn)定與協(xié)調(diào)；相反，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會遇到波折，社會矛盾就會突出和激化。近幾年來，從中央到地方，對“三農(nóng)”問題的重視上升到了一個前所未有的高度。實(shí)踐證明，這些政策和措施是完全正確和及時的。2004年以來我國糧食連續(xù)兩年增產(chǎn)，增產(chǎn)總量超過1000億斤；2004年農(nóng)民人均純收入增長6.8％，是1997年以來增長速度最快的一年，2005年在較高起點(diǎn)上又實(shí)現(xiàn)6％左右的增長，農(nóng)民收入多年低速徘徊的局面得以改變。

必須指出，我國的城鄉(xiāng)差別不但是全國性、整體性的，而且具有區(qū)域上的不平衡性。我國有2800多個縣，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距極大。2003年，全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力百強(qiáng)縣中，東部地區(qū)有94個，西部地區(qū)、中部地區(qū)僅各有3個。而這100個縣創(chuàng)造了全國縣域經(jīng)濟(jì)24.7％的產(chǎn)值，可見全國各縣之間的差距也非常大。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村的戰(zhàn)略選擇，必定不能是“一刀切”戰(zhàn)略，而只能是一種基于各地現(xiàn)實(shí)的差異性戰(zhàn)略。中央政府和高層政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村的戰(zhàn)略制訂者、實(shí)施監(jiān)督者、財政轉(zhuǎn)移支付者，而以縣級政府為主的地方政府則制訂具體政策，并付諸實(shí)施