規避保障房信托風險公共政策研究
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一、融資結構欠佳是制約保障房發展的核心問題
保障房是指政府根據國家政策以及法律的規定，由政府統一規劃、統籌為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。保障房是政府社會保障性職能的具體體現，其覆蓋面寬窄和保障程度高低意義重大，有利于解決中低收入人群的住房剛性需求，保障其基本需求，促進社會健康穩定。長期以來，保障房的建造和供給既是各級地方政府的工作重點，又是工作難點，一方面政府必須將保障房的供給列為工作的重中之重，通過增加土地供應、免征土地出讓金以及相關稅收優惠等政策措施，力爭在質量和數量上顯著提高，努力實現供給與需求的平衡；另一方面保障房存在諸多限制發展的主客觀因素，政府面臨多重困難，工作難度較大。2014年，全國計劃新開工城鎮保障性安居工程700萬套以上（其中各類棚戶區470萬套以上），基本建成480萬套。截至9月底，以開工720萬套，基本建成470萬套。在城鎮保障性安居工程中，各類棚戶區改造所占比重較大，而棚戶區改造并未有效增加可供中低收入住房困難家庭使用的保障房數量，有效供應量嚴重不足，嚴重制約社會經濟的健康快速發展。保障房建設資金的籌集一般包括政府自籌，外部融資和民間資本。其中，政府籌資主要為公共預算，地方政府土地出讓金凈收益不少于10%的部分，住房公積金的增值收益。外部融資包括地方政府發行的債券、地方融資平臺融資和銀行貸款三個方面等。民間資本包括房地產企業墊付資金、保險資金、全國社會保障基金、信托資金和其他資金。相對于政府自籌和外部融資，民間資本參與嚴重不足。房地產企業墊付資金有限，且形式上多為銀行貸款轉嫁。同時，房地產開發公司自主參與能力不足，多為完成既定的行政指標或旨在樹立良好的企業形象。保險資金、全國社會保障基金由于其特殊的使用性質，較少參與房地產這樣收益風險較大的行業，多以銀行存款等風險較低的形式避免資本的虧損，僅為保障其持久運營。基于以上分析，保障房建設融資方式較為單一，融資結構并未達到最優狀態。在當前社會經濟形勢發展勢頭良好，人民收入普遍大幅提高的前提下，如何充分利用好社會閑散資金，使其既能實現資金的保值增值，又能為中低收入人群乃至整個社會提供較為優質的公共產品，是解決多項公共服務融資困難的新思路
二、信托參與保障房融資的可行性
保障房建設資金的充實依賴融資結構的多元化和融資規模的擴大。當前來看，政府財政撥款和銀行貸款、已經滿載，提升空間較小。而民間資本參與嚴重不足，缺乏直接有效的手段吸引社會閑散資金投入到保障房的建設，房地產信托資金作為新生融資模式，無論從發展潛力和可達融資規模都極具優勢。房地產信托始于2003年，當年央行121號文件明令限制房地產企業的銀行融資，房地產企業融資渠道受限，房地產信托脫穎而出成為了企業追逐的熱點，發行規模和發行范圍一路攀升。隨著房地產信托業務范圍的擴大，保障性住房信托應運而生，但當前仍處于探索前進階段。2014年1～5月，共有21款保障性住房集合信托項目，總涉及資金65億元，占整個房地產信托的比重僅為2.74%，多以棚戶區改造為主，輔以安居工程。保障房信托盡管存在諸多問題，但其不失為一種有效籌集民間資本用于保障房建設的融資渠道，但是規范保障房信托健康發展必須經過系統、科學的研究。由此探析出規范保證保障房信托健康發展的方法和途徑，在此基礎上預測保障房信托未來發展方向，判斷其能否持久發展，是否具備真實有效的可行性，能否推動保障房這一關系民生，關系社會穩定的保障機制發揮更大的作用。
經過對前期研究成果的研究分析，規范和保證保障房信托健康運行的方式主要包括完善法律制度、提高投資利潤、增強激勵措施和運營與監管分離、提高效率等四個方面。
（一）完善法律制度。
當前，我國有關信托行業的法律體系構成為“一法兩規”，即《信托法》、《信托公司管理法》和《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》。尚未制定專門針對保障房信托的高層次法律，無法顧及保障房信托的特殊性，保障房的準公共物品特性，使其運營和發展不能完全參照商業地產管理，切需出臺針對性的法律法規激勵和保障其健康穩定的運行。在立法內容上，應著重規范保障房建設申請程序，保障房信托企業所需資質，保障房審批權限和程序，以及政策優惠、稅收減免等內容，旨在促進保障房信托合理科學運營，創造良好的社會價值。同時，現行法律存在限制保障房信托發展的因素，急需改善。《信托法》明確規定，信托投資公司發行的信托產品不能超過200份，每份不得低于5萬元。房地產是高投資額項目，200份的份額限制使得單份份額所需資金多達百萬元，直接限定了投資主體，不利于民間小額資本投入保障房建設。
（二）提高投資利潤。
保障房是國家針對中低收入住房困難家庭的保障措施，通常要求不以盈利為目的，采取限定標準或者價格、租金的形式來保障中低收入人群。單純的保障房信托，因其相對較低的投資回報率使得以盈利為目的的投資者動力不足，想要擴大民間資本參與保障房的建設，必須采取多種措施適當提高保障房信托的綜合利率。
（三）增加財政補貼力度。
保障房信托可以有效減少政府對于保障房建設的直接投入，緩解政府財政壓力，在財政相對寬松的條件下政府有能力適當提高保障房的補貼力度，更好更快地擴大保障房覆蓋范圍，切實滿足低收入人群的住房剛性需求。探索集合型信托模式，可以探索以保障房為主體，輔以利潤率較高的商業地產或基建類項目進行集合，提升綜合利潤率。但是在運營中，要規避打著建設保障房的名義，進行商品地產的開發，嚴格理清兩者區別，限定保障房的性質轉變，實行差別化對待，分別進行審批，從根本上杜絕保障房的流失。同時，通過保障房相對穩定的收益，較低的風險來提高整個項目的可靠性和認知度，最終實現利潤的提高。
（四）增強激勵措施。
稅負的高低直接影響整個行業的生產經營，房地產信托行業存在著多重征稅的問題，對于利潤率相對較低的保障房信托影響更大，在規范合理整個行業的稅收制度的基礎上，保障房信托的保障性質使得政府有義務制定相關法律法規給予適當減免稅優惠，激勵行業發展。美國類似保障房信托享有低收入住房返利政策，在此政策的影響下，即使保障房信托中收益率最低的廉租房信托基金的收益率能達到7.5%～8%。這樣的收益率足以吸引絕大多數的投資者。從中國的實際情況來看，對于保障房信托，政府可以在土地上優先供應，保證保障房對土地的需求；采取財政貼息等方式提高開發企業的投資熱情；通過簡化審批手續，提高準入機制等途徑活躍保障房信托市場；提供系統全面的房地產行業和經濟形勢的預測分析，科學規范、合理引導，減少企業隱形風險。通過系統科學的規范性措施最終達到激勵作用。
（五）運營與監管分離，提高效率。
保障房一直以來是政府主導的領域，政府主導有其制度優勢，可以更好地為中低收入住房困難家庭服務，實現社會資源的再分配。但當前政府既是保障房建設的投資者又是保障房運營的管理者，這樣的現狀使得保障房建設資金利用效率不高，資源集約程度和服務質量水平明顯不足，地方政府挪用、占用保障房建設資金的現象時有發生，嚴重影響保障房的供應。在金融市場日益健全，市場化程度普遍提升的當代，我們完全可以將保障房的建造和供應交由符合政策規定、具備相關資質的企業來運行，政府僅作為監管者來保證保障房的合理合法運行，切實發揮保障房的制度優勢。通過實行運營和監管兩者分離的制度，依靠專業機構、技術人員對項目進行投資和運作，充分發揮其在資產管理、項目運營等方面的專業優勢，使保障房資金更加高效合理的利用，提高生產效率。同時，政府應當設立統一的監管機構，克服目前央行、銀監會、證監會多頭管理的弊端，確保保障房信托相關政策前后統一、協調，防止令出多門、規范不統一等影響保障房信托發展的限制性因素。對保障房信托項目進行事前、事中和事后監督，在充分認識當前房地產宏觀調控政策和市場環境的前提下，針對可能存在風險通過窗口指導等方式予以規避，切實發揮監管部門的作用。總之，采取運營和監管相分離的制度形式，充分提高資金利用效率，減少潛在風險，保證保障房健康發展，切實滿足中低收入人群的住房剛性需求。
作者：郭宇 單位：西華師范大學
